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城市基层治理转型背景下的社会组织协商:主体困境与完善路径
2018-04-01 11:56:56 来源:“中国行政管理”微信公众号 (2018年3月29日) 作者:孔祥利 【 】 浏览:354次 评论:0

——以北京市为例

作为社会主义协商民主的基本形式之一,社会组织协商已成为城市基层民主政治建设的重要载体和抓手,有力地推动了基层民主发展。继2015年中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中首次提出“逐步探索社会组织协商”之后,2017年党的十九大报告再次强调“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。这实际上释放出三重信号:一是充分肯定了以往社会组织协商所取得的成绩;二是意味着社会组织协商获得了更大的探索空间;三是也对新时代社会组织协商提出了新的期待、新要求。

社会组织协商是“社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下发起、组织或参与的协商民主活动”。[1]与其他协商渠道相比,社会组织协商被认为具有两大优势:一方面,具有植根于社会以及专业知识的天然优势,能够发掘社区公共议题,激发民众参与;另一方面,起着沟通政府与民众的桥梁作用,能够促进民众利益诉求的合理表达和整合,实现基层政府的“政治吸纳”。而这实际上就暗含着,社会组织协商作为一种充满张力的制度设计,必须在行政权力的相对集中和社会权力的分散之间取得适当平衡。其中,社会组织发育成熟起着至关重要的作用。论文将基于社会组织发展的视角,以北京市城市基层治理为重点观察对象,探讨此种平衡对于社会组织协商制度绩效的影响,通过分析社会组织结构性参与社会主义协商民主、推进基层民主进程的现状和问题,进而提出相关政策建议。

一、社会组织协商:新时代推动城市基层治理转型发展的重要渠道

社会组织协商,旨在依托社会组织发动或参与居民之间自由而平等的对话、讨论、审议,以期发挥各类机构在基层社会治理和公共服务需求表达、政策建议和监督评价等方面的作用。目前,社会组织自身的成长为其发展壮大提供了重要基础。以北京为例,截止2016年底,北京市登记注册的社会组织数量达到11349个,备案登记的社区社会组织高达21456个。[2]这些组织的活动范围涵盖了基层民主选举、社区服务、重大事项决策等诸多领域,有效回应了新时代城市基层治理转型发展中价值理念、利益关系及管理方式变革的挑战和要求,而成为增强党和政府的群众组织力、社会号召力的重要途径。

作为一种新型的治理形式,社会组织协商是我国社会结构及治理规则发生深刻转型的结果,反过来也推动着城市基层治理的深刻转型。伴随着城市化、工业化和信息技术的发展,我国正经历着从现代社会向后现代社会的巨大变迁。著名社会学家福克斯和米勒曾用“熔炉式VS拼盘式”的经典比喻来呈现现代社会与后现代的区别。[3]在“拼盘式”的后现代社会,以往依靠科层体制、科学管理和正式规则等塑造的同质性被打破,人们虽然仍需“自我组织起来”,但必须保持各自独立的完整性,必须为其展示“各自的独特风格、观点和生活方式提供空间”。人们很难接受一种普遍的价值观和伦理准则,进而转靠“对话和协商来确立价值观、信仰和伦理准则等行为标准,从而确保我们的生活世界富有意义、秩序井然”。[4]尤其是在北京这种超大城市,伴随着快速城市化和城市的自身转型升级,此种变迁体现得尤为明显。

首先,快速城市化使群体间价值、观念和利益诉求的异质性问题更为突出。城市化进程带来了大量具有异质文化特征的人口的迅速聚集。以北京为例,1997年全市常住人口1240万,其中外来人口154万,到2016年全市常住人口已增长至2172.9万,其中外来人口增长到807.5万。[5]由此,城市管理者不得不正视此种文化和价值的差异问题。一方面,这将直接导致原有价值权威失去了“界定终极真理的权力”。最为典型的是,伴随着农民上楼、人口流动和商品房社区等大量出现,传统熟人社会网络逐渐解体,旧的以权力、人情、面子等为基础的“恩威并重式”治理模式,正逐步为以法律、合意性的规则和契约等为核心的新的治理模式所取代。另一方面,则使原有的价值和利益整合更为困难。尤其是伴随着老城区改造、新区建设的快速推进,各种社会矛盾和问题将集中涌现。包括城乡融合、外来人口权益保护、城市文明观念传播中的社会动员、旧城改造中的传统文化保护以及老年人养老和社会保障问题等。此种情况下,就要求决策者进一步加强不同群体之间的协商、提高对话尤其是有组织的对话在民主决策中的作用。基于北京等地的调研,社会组织参协商最重要的两种模式:一是作为发起方或组织方,通过搭建协商对话平台吸纳社会主体(如各区县在推广的社区参与行动、社区议事厅等),就基层社会治理的重点难点问题,参与各级党委、人大、政府部门的协商;二是作为社区行动主体,直接参与基层协商民主实践。例如,部分区街通过建立社会智库、召开专家座谈会等形式,邀请社会组织参与协商议事。而这些均为城市治理中相关利益主体开展“有组织的对话”、凝聚价值共识提供了更广阔、更便捷的现实路径。

其次,城市自身转型升级对基层政府的协商共治能力提出了更直接、更高的要求。从北京等地的实践来看,我国城市正经历着由重视城市空间拓展的外延式增长向重视城市更新、减重减负的内涵式增长阶段的过渡。如果说外延式的城市扩张(主要是城市向乡村的扩张),各种矛盾主要聚焦于城乡政策、二元体制等宏观性的制度安排,那么现阶段城市发展的主要矛盾则转移到城市内部利益关系的微观平衡。与此同时,城市转型升级不止于经济、产业和人口结构的调整,也内涵着更加全面、更高标准的社会治理和公共服务配套改革。以北京为例,作为首都,“四个中心”的城市战略定位必然要求“严格规划高度管控,治理安全隐患,以更大范围的空间布局支撑国家政务活动”,要求“完善公共服务设施网络和服务体系,提高市民文明素质和城市文明程度”,营造更加和谐优美的城市环境。显然,这对基层政府以“精治、共治、法治”为重点的城市治理能力都将提出更高、更直接的要求。社会组织协商除通过平台构建和直接参与的形式,为社会组织参与基层治理提供制度化的渠道外,它更鼓励社会力量按协商民主的方式进行管理,依托行业组织、自治联谊组织等,通过内部协商、自我管理解决城市治理难题,如小摊小贩“脏乱差”、“广场舞扰民”等。这在促进社会组织健康发展、培育多元社会主体的同时,也为提升公众民主政治素养、扩大基层有序政治参与、多层次地精准化解各类社会矛盾纠纷等提供了重要支撑。

再次,现代政府管理“标准化的政策和程序”与公众需求多样化的矛盾要求加强社会组织协商。建立在官僚制理性主义基础之上的政府,尽管有助于增强政府管理的专业技术性和效率,有助于实现公共服务和产品的规范化,但在流动性、异质性迅速增强的城市化背景下,其却越来越难以满足公众的偏好和需求,而呈现出“钝化”的趋势。正如库珀所言,“标准化的政策和程序,与多样化的、敢于直言表述自己观点的公民之间的关系却越来越不和谐了”。[6]因此,具有共同利益的人们更倾向于自发组建自己的团体,力求在城市公共决策中申述自己的建议和要求。从这个意义上,不少学者认为,社会组织协商是政策科学化、民主化的重要补充。[7]

二、城市基层治理转型中社会组织协商面临的问题:基于主体的视角

社会组织协商尽管遇到了良好的历史契机,取得了长足发展,已成为推动城市基层治理转型发展的重要动力和途径。但由于起步晚,整体尚处于探索阶段,其在基本理念、协商主体、运作流程、制度建设等方面仍存在一系列的缺陷和不足,经常呈现出公众参与效能感不强、治理绩效不佳等问题。导致这些问题的原因很多,但从主体的视角而言,制约社会组织协商的因素主要包括以下方面:

1.价值理念:目标和手段经常性错位。一方面,作为一种新生的治理工具,社会组织协商确实进行了很好地探索,解决了基层治理中不少老大难问题。它们或通过发掘与社区居民利益密切相关的公共议题,形成有效的政策倡导和公共服务供给,满足公众多样性、多层次的愿望和利益需求;或通过与政府部门和社区内其他相关利益主体进行沟通、协商、谈判,谋求共同利益,推动不同社会群体间的相容共存,有效疏解社会矛盾;抑或通过弘扬协商共治所秉承的宽容、互助、利他和公益精神,减少恶性竞争、民众的非理性行为和过激行动,促进居民之间的和谐相处。[8]于是,政府和民众在逐步接受和认可这种治理工具的同时,又走向了另一个极端,即将其变成了一种当然价值,不少地方开始出现“为协商而协商”的苗头。另一方面,作为一种新生的治理工具,由于各种主客观原因,社会组织协商自身也存在一些缺陷,如效率不高、引导不当容易诱发群体性事件等,再加之对所谓“民主”的疑虑,致使不少基层政府对社会组织协商又普遍持拒斥心理。从北京的调研来看,我们发现一种很有意思的现象,就是表现好的社会组织,通常都注重协商技术的推广和运用,注重专业化操作,反而不太强调“社会组织协商”尤其是“协商民主”这一概念本身。

2.角色期待:“理想化程度过高而现实行动力不足”。长期以来,我国社会组织发展依旧遭遇诸多瓶颈,发育尚不成熟,普遍存在独立性较弱、整体实力不强、社会影响力较小、结构不合理、人才匮乏等不足,直接影响其作为社会组织协商主体功能的实现。这直接体现在三个方面:首先,理论素养不足。很多社会组织成员对协商民主理论是一知半解、语焉不详,不了解区域和社区实际情况,运作过程中基本上是对西方理论体系的照搬照抄;在具体实践中,则经常表现出社会动员、资源汲取和整合、沟通协调、危机公关、公民教育与参与、合作解决问题等能力的短缺。其次,项目运作欠规范。以构建协商论坛为例,很多社会组织因自身素养、责任心不强等原因,缺乏对协商过程的完整规划、精心实施,经常是不求实效,甚至出现了个别社会组织接受政府委托之后,“拿了钱就走人”的现象。再次,社会公信力不高。由于社会组织协商参差不齐的治理绩效,也由于长期以来我国政府和公众对社会组织的不信任,社会组织协商的接受度、认可度和号召力并不是特别理想。

3.运作过程:议题单一、渠道狭窄。社会组织协商带来了“丰富的社团生活,以及允许公共舆论表达和传播的技术、制度和交往的基础设施”,[9]但在实际运作过程中呈现出两方面的不足:第一,议题相对单一。一方面,现有的协商活动主要集中在基层协商,基本停留在小区停车、社区绿化、新建电梯、环境整治等社区公共事务层面,而在政治协商、立法协商、行政协商、政策评估等领域发力不够;另一方面,瞄准的议题相对“保守”,多是接受政府委托,为既定的社区重点公共设施项目规划、重大决策制定,以及部分群众普遍关注且已形成较为强烈影响的重要事项,实质上多为征求意见,议题发掘能力有待提升。第二,渠道相对狭窄。从形式来看,社会组织协商已探索并形成了不少灵活而有效的参与方式,例如协商民意调查、民主恳谈、共识讨论、决策听证等,但相较于日渐复杂的公共问题,相关参与渠道略显狭窄而乏力。尤其是在某些事关公共话语权构建的关键环节,一些新的协商形式,如提案协商、建议协商、论坛协商、在线论坛体验等有待强化和推广;从效果来看,由于部分机构未能娴熟地掌握协商技术,致使社会组织协商很难与既有社区权力关系网络、地方知识等实现有效地结合,各参与渠道的实际效果非常有限。

4.制度保障:社会组织协商的主体地位难于落实。首先是实体性制度保障的缺乏。尽管党的十九大将社会组织协商明确为“七大协商渠道”,但长期以来,对于什么是社会组织协商、社会协商在我国政治生活中如何进行功能定位、怎样与其他协商渠道相衔接等,均缺乏法律依据和保障。这些直接导致现有协商活动多是零散的、碎片化的、不稳定的。尤其在基层,社会组织协商更多是“政府在权衡社会组织的公共服务功能与潜在治理风险后设计相应制度安排”,[10]经常受政策、长官意志等不确定性因素的影响,行动空间十分有限。其次是程序性制度的缺失。已有关于社会组织政治参与的规定多是原则性的,对于哪些社会组织可以发起或参与协商、应该按照怎样的程序开展协商、协商结果该如何运用,以及如何对社会组织协商进行引导和规范等均没有明确规定。这些不仅制约了社会组织协商的顺利推进,而且也易引发一些新的政治和社会风险,如协商过程中不正当的利益交换等。相关制度保障的缺失直接影响社会组织协商主体地位的确立。

三、推动城市治理转型中社会组织协商发展的若干思考

何包钢和Mark E. Warren指出,中国协商民主一直是沿着两种轨道前行:一是稳固和强化既有的制度规则(集权规则),另一种可能是非集权化的引领性领域,必须在两者之间取得适当地平衡。[11]聚焦于城市基层治理的社会组织协商更是如此,调研显示不少地方政府在日趋显著的社区建设和公共服务压力下,表现出发展社会组织的较高热情;但在另外一些情境下,则呈现出谨小慎微、注重风险控制的倾向。这决定了社会组织协商必然是一个“利用自由、开放的公共领域表现出的交往使民主成为一个连续的、富有创造性的过程”,[12]决定了其发展不仅取决于制度、文化等环境的完善,更取决于作为协商主体的社会组织自身能力的强弱,尤其是专业能力的提升。

1.找准角色定位,科学界定社会组织协商的角色功能。理性认识社会组织协商的作用和价值,是其发挥作用的前提和关键。一方面,要重视社会组织协商的作用。目前很多社会组织“不愿”甚至是“不敢”参与基层协商民主实践,很大程度上是因为他们对政府是否会听取他们的意见或建议持怀疑态度。应该说,党的十九大后政府和公众对社会组织协商发展寄予了很高的期望,也增强了社会组织参与的信心。但至于怎样合理地发掘社会组织协商参与的价值、如何引导社会组织有效参与,如何加强以宽容、理性、参与为核心的协商文化建设,促进其更快地为政府和公众所接纳和认可等,均是亟待思考的问题。另一方面,也不能过分拔高社会组织协商在基层民主政治的重要作用。诚如本杰明·巴伯(Barber)等所言,协商民主有其适用的政治条件。[13]作为基层民主协商的重要形式,社会组织协商要求“参与者将他们所持有的道德准则、原则、利益、私人观点、洞察力和对善的观念都投入到对政治自身的检验过程中去”,因此通常认为其主要适用于“直接民主、市政会议、小规模组织、工厂民主、具有不同道德原则的公民之间的公共理性的中介形式、志愿协会,以及将社会作为整体来调控的协商宪政和司法实践”。[14]与此同时,社会组织亦须对协商活动持以适当、稳妥的认知。例如,在行动过程中,个别社会组织不满足于“社区服务提供者和政策倡导者”的角色定位,甚至以“社会价值的捍卫者”自居,而后者在不同程度上都会引起基层政府的疑虑。

2.加强能力建设,完善社会组织协商主体功能。在城市基层治理转型背景下,社会组织协商能力至少体现在两个层面:一是如何在基层政府的信任与不信任、放权与集权之间取得平衡;二是如何在行政权力“收”与“放”、社会力量规范与发展之间,利用自己的专业优势自主行动。两者相互依赖、互相促进,共同推动社会组织协商主体功能的完善。尤其是后者,它直接关系社会组织的协商能力和质量,是社会组织发展的立身之本。因此,在短期内基层政府规避风险的政治逻辑不会有太大改变的情况下,社会组织要更好参与协商民主建设,当务之急是掌握专业知识,发挥专业优势,强化相关能力建设。

一方面,推进社会组织专业化建设。根据美国学者欧内斯特·格林伍德(Ernest Greenwood)等的观点,专业能力(Profession)主要体现在“系统的理论体系、专业权威、社会认可、伦理守则和专业文化”五个方面。[15]以专业能力应对社会需求,要求通过去行政化、加强管理、评估分级、资金支持、人才培养等途径,进一步培育和发展社会组织,充分彰显其社会性、民间性、志愿性、自治性、公益性等主体特质;更要求社会组织围绕行业、职业、专业、学科、领域等灵活而主动地发起各类协商,用专业视角助推社会问题解决,最大程度地展现其优越于其他协商渠道的特质。

另一方面,强化协商能力专业化建设。作为一个能力束集,协商能力包括协商知识、协商态度、协商方法、促成协商长效化以及相关政治素质的训练。[16]其中,重点应主动学习掌握协商民主理论,在组织内部营造理性、妥协、积极向上的协商文化,注重政治表达、对话协商、组织协调、资源整合等关键素质的培养。另外,从实践来看,社会组织协商的三种模式均建立在社区民众广泛参与的基础之上。因此,加强公民参与和教育能力建设,“提高最广大人民群众协商民主的能力”亦是其应有之义。

3.主动积极作为,适当拓展社会组织协商的渠道和路径。在城市基层治理领域,主要是顺应共建共治共享的社会治理格局,通过完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,积极引导社会组织参与公共事务治理。社会组织协商贯穿基层治理各个领域和环节。其中,重点要发挥社会组织作为第三方、植根基层、贴近民众的优势,鼓励和支持社会组织吸纳和反映各方诉求,建立健全区域重大决策中社会组织参与协商机制;发展和创新基层协商民主平台,通过举行听证、民意测验、专家论证、政策评估等形式,在引导社会组织参与立法、决策、预算、行业等协商的同时,扩大协商渠道和覆盖范围;探索基层政府与社会组织联系的新型工作机制,尤其是对口联系制度,破解协商过程中社会组织信息、地位不对称难题;以促进社会组织智库健康发展和政府购买服务为契机,发挥社会组织作为独立第三方的优势,以项目招投标、直接委托、课题合作等形式,有效参与社区决策咨询和服务供给;重视社会组织内部协商,发挥社会组织自我规范、自我管理、自我服务功能,为目标群体(含会员单位)和社区居民提供更好的服务。此外,可以借鉴广东、江苏等地的实践经验,在国家政治生活层面,推动社会组织参与协商的主体地位法制化,在政协增设社会组织代表界别,在党委和人大适当增加社会组织代表的比例,更有效地发挥社会组织参政议政功能,更有力度地参与城市基层治理。

4.优化协商技术,完善社会组织协商运作机制。协商技术内含公共讨论、正式制度和各种决策方法,直接决定协商质量和效果。它至少包括三个方面的内容:一是制度体系层面。主要解决“社会组织协商规则性、程序性及协同性相对阙如的状况”,[17]要求借助体制机制创新构建多层次、富有整体性的协商体系,重点是串联协商领域,整合协商渠道,衔接意见与决策。[18]二是运作流程层面。主要回应“社会组织协商民主程序的合理性和可操作性”问题,要求协商各环节(包括议题提出、对象选择、组织实施、决策形成、结果运用等)都必须按照协商的原则、取向和精神进行精心设计;同时要求精准阐释社会组织协商参与的目标、条件、方式、步骤、内容及配套机制,使社会组织协商过程有序化、具体化。须指出的是,社会组织协商能否取得效果,最终还得靠事实和成果说话。规范社会组织协商流程,必须健全协商成果的追踪、反馈和评价机制。三是技术工具层面。20世纪70年代以来,西方国家围绕协商民主探索并发展出一系列技术性手段,包括协商式民意测验、主持人制度、抽样技术、愿景工作坊、开放空间技术等。[19]伴随中国协商民主发展,这些很快应用到了中国基层实践。适应中国特殊的政策文化环境,甚至发展出一系列新的、具有本土特色的技术手段,例如朝阳区东坝地区“1+3”模式、海淀区田村街道以空间利用与关系构建为理念的治理手段等。技术工具的创新还体现在数据网络化时代,伴随自媒体、大数据、人工智能的兴起,如何直面这些新型科技手段对社区互动、社会组织参政议政所带来的影响,如何发展网络协商,实现传统协商形式与现代新兴技术之间的有机结合。

5.推动制度建设,寻求社会组织协商发展的制度保障。社会组织协商能力的发展,最终必须寻求完善的制度保障。首先要从社会组织管理体制着手,理顺政社关系。社会组织协商旨在发挥社会组织作为独立的第三方,“反应迅速,运作灵活,覆盖全面”[20]的特点,以匡扶政府决策和治理之不足。因此,必须秉承政社分开的改革方向,保证社会组织真正根植社会、面向公众,尽量摆脱外部干预而自主发展。但不容否认的是,当前社会组织协商受“基层政府对待社会组织发展问题的认知取向”的影响较大,故也须充分发挥其在基层社会治理和公共服务中的积极作用,构建良性的政社合作伙伴关系,实现多元治理和政府主导相结合。其次是要完善社会组织协商的制度规范。既要完善现行政策法律体系,明确社会组织在我国社会主义协商民主建设的主体地位,完善社会组织协商与其他协商渠道的衔接机制,又要从实体和程序两个维度构建透明、可预期的制度环境,规范并推动社会组织协商发展。

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* 基金项目:国家社科基金青年项目“我国失独家庭的政策支持机制研究”(编号:14CZZ024)

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