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我国县委书记治理行为的政治社会学阐释——来自中部H省86县(区)的样本分析
2018-04-16 18:21:05 来源:《湖南社会科学》(2016年第6期) 作者:高波 【 】 浏览:69次 评论:0

我国地方治理层级较多,包括“省—市—县—乡镇”四级。其中,县级党委政府处于关键地位,是链接中央与地方的重要纽带。在我们党的组织结构和国家政权结构中,县一级处在承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础,也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。与市级党委政府相比,县级党委政府更接近城乡基层第一线,经济发展与社会稳定的矛盾易集中在县级辖区内爆发。与乡镇党委政府相比,县级党委政府拥有更多的自主权力,国家的方针、政策和各项实际工作都通过县一级进行部署下达,乡镇党委政府也习惯按照县级党委政府要求开展工作。在县级党委政府中,县委书记就是“一线总指挥”,是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。县委书记的治理能力对我国地方治理行为和绩效有着重大影响。为了充分考察县委书记的行为及其影响因素,本文对中部H省县委书记个体特征样本进行了统计分析。我们选取H省86个县(包括市辖区,其中S县2009年批准设立),剔除副省级城市所辖区县和四个省辖市,考察2006年———2011年任期内所有县委书记个体特征。由于部分县区的部分年份县委书记信息无法核实,总共搜集到86个县区117位县委书记信息。

一、理论基础与文献综述

政治社会学的主题,是讨论权威的社会性来源,即社会势力怎样形成政治权威,以及政治权威怎样集聚和改变社会中的利益组合和势力关系。马克斯·韦伯的科层制理论是政治社会学的重要内容,他将权威划分为三个类型:家长制、卡利斯玛制、科层制。家长制建立在遗传下来的制度和统治权力的神圣基础上。卡利斯玛制属于魅力型统治,建立在领袖超凡禀赋上。科层制是指建立在合理———合法权威和法理理性基础上,有着正式等级结构、各司其职、按章办事的组织形式,是能够约束官员行为的“牢笼”。韦伯认为,科层制具有五个特征:第一,根据法律和行政规章制度,组织内部分工明确,每一个成员的权力和责任都有明确规定。第二,存在等级制权力体系,职位分等,下级接受上级指挥与监督。第三,通过书面文件来施行严格的现代化管理。第四,组织成员经过专业培训,懂得在工作中排除私人感情,成员间关系只是工作关系。第五,职位晋升由上级决定,退休后有可靠保障。从马克斯·韦伯对科层制特征的描述可以看出,科层制成功地从解决职位上的事务中,排除爱、憎和一切纯粹个人的、从根据上说一切非理性的、不可预计的感觉因素。正是要求要拥有不掺杂人性的、因而严格业务的专家。因此,科层制体制(官僚体制)的精神可以概括为:契约任命,工具理性,自上而下的管理层级,形式主义的非人格化统治,明确的行政规章制度。在当今社会,科层制已成为主导的组织制度,并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式,否则我们就无法理解今天的社会生活。科层制引入中国后,在遵循科层制一般要求的同时,也带上了浓厚的中国文化特征。县委书记是中国科层制中的一环,行为特征受其影响。本文以政治社会学为视角,研究科层制对县委书记治理行为的影响,特别是分析科层制对县委书记权责配置、选拔任用和晋升激励的影响。

自韦伯以降,西方学者科层制研究大致形成了两个传统。第一个传统着重研究科层制的负面现象。比如,科层制导致的低效率和功能失调(Crozier,1964;W.Gouldner,1954;Beetham,1987),科层制膨胀对民主的威胁,科层制对个性的压抑。第二个传统则分析韦伯科层制的优越性(“理性”特征),对现代组织中占支配地位的形式程序的叙述(Bendix,1960;Schluchter,1987)。

对中国古代科层制的研究,钱穆(1950,1974)、王亚南(1981)等探讨了基于科举、文官制度、基层控制基础上的封建官僚体制。从科层制的视角分析当代中国问题,主要分为两类。第一类是从宏观维度,研究中国政治体制、国家治理逻辑(Schurmann,1968;Whyte,1985;曹正汉,2011;周雪光,2011,2013,2014)和中央政策执行的科层制损耗(曹永盛、朱娜娜,2016)。另一类是从微观视角,研究科层组织对城乡差距的影响(杨灿明等,2008),基层政权运作(欧阳静,2009;周雪光2009),科层制逻辑对地方政府与社会组织合作关系的影响(林兵、陈伟,2015),科层制在企业中的异层级化趋向(王凤彬,2009),科层制对高校学术自治的影响(唐汉琦,2014;张朝玉、苏曌,2016)和科层制对官员个性特质和心理状态所形成的影响(许欢、高小平、李和中,2016)。从政治社会学视角进行研究,学者们主要探讨了大众媒介与利益表达(李欣,2013)、网络反腐(陈潭、刘建义,2013)、居住隔离现象(赵聚军,2013)、城市中间阶层(李辉,2014)和党代会政治报告的话语转化(张凤阳、李智,2016)等问题。运用政治社会学科层制理论对中国党政组织结构中某一特定职位进行研究,还未出现相关文献。就县委书记的研究而言,目前大多数文献都局限于县委书记的队伍建设与监督机制(谢玉安,2009;冯志峰,2012;梁瑞莹,2015),以政治社会学科层制视角系统研究县委书记治理行为,是本文的一大突破。

二、县委书记职责与权力配置分析

县委书记作为党的地方组织的主要领导者,一方面需要承担职责和集中权力来执行党的路线方针政策;另一方面,过多的职责,过分集中且缺乏有效监督的权力又容易产生异化,影响党的公信力和形象。

(一)县委书记的基本职责、必要职责与“运动式”职责

作为县级“一把手”,县委书记承担了一系列基本职责。H省党政领导班子考核指标体系分为经济发展、社会发展、人民生活、资源环境、文化建设、党的建设等六个指标组。其中经济发展又分了12项监测指标,而与公共服务相关的指标包括义务教育普及、高中教育入学率、医院软件及硬件设备、城乡居民养老保险覆盖率、新农合参合率、污染物减排量、公共文化服务体系建设等7项。考虑到义务教育普及是法律保障强制完成,高中教育入学率与辖区居民收入息息相关,真正需要县委书记考虑的公共服务考核指标只有5项。从考核指标体系就能看出促进辖区经济发展是县委书记的第一职责。佟健、宋小宁(2009)通过建立数理模型实证分析发现,当单一经济增长考核指标转变为促进经济发展、环境保护的综合考核指标时,因为环境保护的指标测量不准确或者难以观察,地方官员仍然会把更多资源配置到促进经济发展上。

在履行好基本职责的同时,县委书记还必须履行好两个必要职责。第一,维护社会稳定职责。维持社会稳定与经济发展相比,前者是“一票否决制”,如果社会稳定出现问题,经济发展再好也很难获得晋升。2009年H省S县级市的群体事件便导致市委书记被免。第二,化解县级财政压力的职责。1994年分税制改革后,财权上移,事权下移,经济发达和资源禀赋较差的地区都面临巨大财政压力,下级政府特别是县级政府被迫通过各种途径创造可与上级政府分享的财政收入。在维稳成本高、居民公共服务需求逐渐增大的情况下,筹集到足够的政府收入是县委书记履行好其它职责的前提条件。我们了解到H省有部分县委书记直接承担起督促辖区内税款征缴的职责。D县级市因为矿石丰富,还格外设立了一些政府基金纳入地方收入,这都需要县委书记的默许。

除了常规的基本与必要职责,县委书记还需面对“运动式”职责。周雪光(2012)探讨了中国运动型治理机制普遍发生的原因,为了将不同群体、领域、地区通过庞大科层制组织起来,不得不依赖运动型机制纠正科层制的惯性和惰性。当自上而下的政治动员的运动型治理机制发生时,县委书记有两种选择。一是履行好上级赋予的“运动式”职责,以期获得赞赏,避免不配合而被踢出局的尴尬。当然,这也可能是一把双刃剑,北京奥运期间Y县花费大量资金进行维稳,造成明显的财政缺口,县委书记压力巨大。二是出于各种原因表面积极履行“运动式”职责,暗地与其它基层党委政府合谋,隐瞒中央。

县委书记职责由基本职责、必要职责、“运动式”职责三种混合在一起。由于被赋予太多责任,县域的发展很大程度上取决于县委书记的作为与不作为,而辖区内的一切事故都可能要求县委书记负责。因为三种职责有着一定程度上的不兼容性,又或者因为科层组织的信息不对称性很难了解到县委书记是否付出的努力,县委书记行为极易扭曲,导致县级治理失败。因此,县委书记职责需要适当分散。

(二)县委书记的垂直权力与水平权力

将县委书记的权力进行纵向比较发现,县委书记的权力并不会因为县级党委政府层级低而发生权力结构的缺失,只是产生了权力辐射范围缩小的变化。县委书记的这种垂直权力构成与中央、省、市三级党委政府领导的权力构成几乎一样,其原因在于中国党委政府层级治理结构是一种M型的组织结构。M型组织结构由相对独立的单位组成,具有属性互补的特点,各级权力构成几乎相同,基层党委政府与中央权力相差无几。这种权力制度安排提高了县委书记解决当地问题和应对危机的能力,有利于经济发展程度、资源初始禀赋不同的地方摸索自己的发展道路。但是,正如所有的科层组织中委托———替代关系造就下级官员的代理人角色,权、责、利分离,难以从长计议的问题一样,县委书记在实际管理中的相对独立性会导致与上级组织目标不相容的问题。

县委书记的水平权力具有两大特点。第一个特点是绝对化,县委书记在县域里享有的权力是巨大的。县委书记作为县域党组织的领导,往往处于强势地位,享有绝对化的权力,既由于他们为辖区内党组织的最高负责人,也由于缺少特别有效的监督机制。县委书记水平权力的另一特点是人格化。韦伯认为,科层制的特点是作为组织结构和组织行为基础的规章制度,成员间关系只是工作关系。与韦伯所论述的科层制特点有差异的是,中国科层制在实际运作中除了有正式的常规规章制度外,还包括了隐性的人际关系。也就是说,人际关系网络不是中国科层制的副产品,而是有机组成部分。如果县委书记在辖区提拔过一轮下属官员,县委书记的政治威望将会尤其牢固,权力在实施过程中更易呈现人格化倾向。在政策制定与执行上,往往受到县委书记意志左右,可能导致县级党委政府政策良莠不齐,缺乏连续性。政策执行效果也会受县委书记干扰,甚至会出现“以情代法”、“以人代法”的情况。

县委书记垂直权力与水平权力呈现出的特点,容易使县域治理出现“成也萧何败萧何”的局面。制约县委书记的权力,加强监督机制,是使县域发展良性循环的机制保障。H省出台的《H省县委书记岗位风险预警防控办法》,削弱了县委书记在选拔干部上的人事任免权,在制约县委书记权力上起到一定作用。

三、县委书记选拔任用分析

县委书记的选拔任用是党的地方组织的一项基础工作。在县委书记的选拔任用过程中,选拔任命程序与途径、任用要求既呈现出科层制的典型特点,又反映出年龄结构、任期、基层领导工作经验和回避任职等软约束因素的影响。

(一)县委书记选拔任命程序与途径

县委书记的选拔任命一直都是由上级党委决定,具体到省党委还是市党委经历了两次变化。改革开放以前,县委书记的管理以省级党委为主。1983年进行了干部分级管理、下管一级的管理体制改革,大多数地方县委书记的选拔任命权下放到市级党委。在县委书记管理制度改革过程中,为了直接把关县委书记选拔任命,更大范围内合理配置干部资源,保证中央政令畅通,节约行政成本,某些地方又将县委书记的选拔任命权集中于省级党委常委会。H省过去对县委书记的选拔任命程序是:由上一级的地级市委常委会研究但“议而不决”,再将候选人报送省委组织部同意后,经过地级市委员会决定。2009年中共中央办公厅印发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,明确要求县委书记的选拔任用,应按程序报经省党委常委会议审议。这一选拔程序的特点是“向上负责制”,上级拥有权力决定县委书记的任命。这是科层制“下级接受上级指挥与监督、职位晋升由上级决定”典型特征的具体体现。中国科层庞大,正是通过这种自上而下的人事管理制度完整地覆盖不同区域、部门和领域,确保了科层制国家的一统性。

县委书记选拔任命的途径主要包括基于政治标准的政工干部职业途径和基于专业技术标准的专业途径。这两种途径呈现出不断融合的趋势。分析H省117位县委书记信息发现,他们在担任县委书记之前的职务可以分为四类,第一类是本县县长,占70%左右;第二类是市党务部门,如市委副秘书长;第三类是市经济部门一把手,如外贸局长、经委主任;第四类是市非重要管理部门一把手,如民政局长。还有少部分县委书记是从省直属部门领导职位空降,如H省安监局副局长。由此可见,对于大多数县长而言,接替县委书记职务是惯性路径,这有助于保持政策的连续与实际问题的解决。同时,省级或者市级部门领导同样可以被选拔任命为县委书记。

(二)县委书记任用要求

在县委书记任用标准方面,我们从年龄结构、任期、基层领导工作经验和回避任职等四个方面考察。第一,年龄结构。《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》)指出,县委书记队伍要形成老中青梯次配备的年龄结构,集中换届时45岁至50岁的县委书记可占40%左右,45岁以下的要占30%左右,保留一批50岁以上具有实际工作经验的县委书记。考察H省117位县委书记年龄可以发现,老中青配备结构为3%、51%、46%。第二,任期。我国以5年为一个换届周期,任职3年以上计算一个任期。《党政领导干部职务任期暂行规定》中指出,除特殊情况外,县委书记在任期内应该保持稳定。117位县委书记样本中有116位县委书记离任,任职时间跨度从1年到9年。其中,有9人只干满1年,18人干满2年,84人任期为3-5年,6人任期为6-9年。考察27位县委书记未干满一个任期的原因,均属于《党政领导干部职务任期暂行规定》中规定的特殊情况“因工作特殊需要调整职务的”这一条。第三,基层领导工作经验。《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》强调,从上级机关和高等学校、科研院所、国有企业事业单位交流的干部,如无地方基层领导工作经历,一般不直接任用为县委书记。如果按照条例规定地方基层是指县级和县级以下,样本中117位县委书记几乎都有基层领导经历。如果我们把基层定义为乡镇,则只有26位县委书记具有乡镇领导的工作经历。第四,回避任职。按照《党政领导干部任职回避暂行规定》,县委书记不得在本人成长地任职。117位县委书记的任用都严格执行了这一条规定。其中,78位县委书记虽不在自己成长的县辖区内任职,但在市辖区的其它县任职。

通过对样本中县委书记任用要求的年龄结构、任期、基层领导工作经验和回避任职等四个方面的研究,我们发现年龄结构与任期属于形式软约束。基层领导工作经验与回避任职属于实质软约束。这些约束制度如何发挥影响以及消除其负面影响,是值得深入研究的问题。比如,回避任职制度就是为了避免县委书记任人唯亲、庇护姻亲、发生贪污腐败行为,但在同一市辖区其他县任职的县委书记,也很容易对自己出生地或者家族亲戚施加影响。

四、县委书记晋升激励分析

如果按照行政级别来算,县委书记的提拔并非都意味着获得了晋升。因为行政级别并不能完全反映官员实际权力和对资源配置的掌控能力。即使处于同一行政级别,不同职务也存在着权力的显著差异。此外,“明升暗降”、“明降暗升”在我国政治体系中也屡见不鲜。这就需要对县委书记的实质性晋升及其影响因素进行分析。

(一)县委书记实质性晋升

我们以政治权力层级结构作为界定标准,把样本中县委书记提拔分为升迁、平级调动和降职三种情况。

升迁定义为进入市核心领导层、省级机构和副省级城市区政府。第一,进入市核心领导层。进入市核心领导层的职务又可以分为市委常委(如组织部长)、常务副市长、一般副市长,一般副市长权力很明显小于前面两者。我们将市委常委和常务副市长定义为一类升迁,一般副市长定义为二类升迁。第二,进入省级机构。省级机构比较复杂,既包含党务部门(如省委党建办),又包括行政机关(如粮食局),还有事业单位(如社科院)。样本中的县委书记进入省级机构均升任正职或副职。按照正职和副职划分升迁类别是不行的,因为机构权力不同,但是我们也不能因此就将省级机构升迁归于一类,比如省住房和城乡建设厅副厅长权力明显大于省供销总社副主任。通过研究机构权力,我们发现县委书记都未晋升为省核心机构一把手,晋升职位可以分为省核心机构副职、省非核心机构正职和省非核心机构副职,省核心机构副职和省非核心机构正职之间的权力大小太难细分,我们都将其归于一类升迁,省非核心机构副职作为二类升迁。第三,进入副省级城市区政府。样本中只有一位县委书记进入副省级城市区政府,就任省会城市辖区内的C区区长,虽然职务由县委书记变为区长,但进入了省会城市,更接近权力中枢,我们将此作为二类升迁。

平级调动分为区级轮换和进入市级机构。区级轮换包括担任其它平级区县的县委书记、副省级城市区政府管委会主任、经济开发区委书记。进入市级机构包括晋升市局一把手和市政府秘书长。因为他们晋升前后行政级别和权力变化差别都非常小,我们把这类晋升当作平级调动。

降职定义为远离党政机构、进入人大政协和非常规被免。远离党政机构包括担任省作协副主席、企业董事长和大学领导。样本中一位县委书记离任后进入非知名企业任职,担任大学领导的一位是二本高校纪委书记,一位是二本高校党委副书记。与任县委书记时相比,他们三位权力明显缩小。进入人大政协的都是担任副职,属于等待退休的职务。我们未发现有县委书记在任上因为违反党纪国法被免,非常规免职指上文提到的一位因为当地群体事件被免职,另一位因为自身精神状况被免职。

(二)县委书记晋升影响因素

根据对升迁、平级调动和降职三类情况的分析,样本中的117位县委书记,43位属于一类升迁,43位属于二类升迁,17位属于平级调动,14位属于降职。可以看出,县委书记实质性晋升表现出显著的差异。我们认为影响县委书记晋升的因素包括前台因素和后台因素两个部分。首先,前台因素包括政绩、声誉和个人特征等。第一,政绩。在中国政治体系中,县委书记要晋升到更高的职务和职位,必须依靠政绩获得晋升资本。政绩作为多维度的衡量指标,在实际考核时,县委书记更加关心能够具体量化的考核指标。第二,声誉。声誉除了包括辖区内老百姓对其的真实口碑外,还包括媒体的舆论影响。县委书记往往会通过媒体展现自己工作能力和在辖区内取得的成就,引起上级的关注和博得大众的认同。资源禀赋不足、经济社会欠发达地区的县委书记与资源禀赋充足、经济社会较发达地区的县委书记相比,很难有政绩上的优势,他们更可能通过这种舆论舞台打造自己。以H省Y县为例,Y县属于贫困县,公共服务严重不足,但过去几年一直耗资打造“七夕文化节”,某种程度上就是为了吸引眼球。第三,个人特征。个人特征包括年龄、性别、学历。年龄方面,根据县委书记离任之时计算,除非接近50岁有可能降职外,升迁和平级调动的年龄差异不大。性别方面,在县委书记级别上,由于女性拥有亲和力、沟通协调等优势,加上需要有部分女性领导,她们获得升迁的机会比较大。学历方面,第一学历为硕士及以上文化程度对县委书记的晋升有利。其次,晋升的后台因素包括政治背景、社会网络和政治忠诚等。Sonja Opper和Stefan Brehm(2007)通过出身地、求学经历与任职经历描绘官员的关系网络。出身地衡量同乡关系,求学经历衡量校友关系,任职经历衡量社会网络。县委书记晋升中,任职经历往往有着重要的影响,任职经历影响着人脉关系和能否遇到赏识自己的上级领导,这些往往对晋升产生重要影响。

五、结论与对策

本文运用政治社会学相关理论,分析科层制对县委书记职权配置、选拔任用与晋升激励等行为的影响,得到以下结论。第一,县委书记依靠党组织的政治权威,强化其水平权力的巨大化与人格化。同时,县级资源向县委书记集中趋势明显,多重职责也使县委书记有了插手县域管理一切活动、甚至是司法审判的借口。第二,县委书记选拔任用标准要求软约束是中国科层制中非正式制度靡行的缩影。在非正式制度的软约束影响下,县委书记的选拔任命有可能出现一些人为获得这一职务而量身定制相关条件,从而忽视脚踏实地干事业以及对现有职责的承诺。同时,这种非正式制度也会带来辐射效应,使得县委书记选拔任命正式制度的功效受到影响。第三,县委书记晋升竞争中的“密室”效应———前台因素与后台因素相互作用,容易造成部分县委书记行为扭曲。前台因素中的政绩考核可能会导致部分县委书记对自身主要职责的定位偏差,进而影响县域经济社会发展。声誉难以准确衡量,电视、网络、报纸等媒体的介入,使部分县委书记热衷于“舞台作秀”、入学深造,带来浮夸、浮躁等不正之风。后台因素往往形成非正常、恶性的社会关系网络,这是对良好的政治生态和严明的政治规矩、政治纪律的破坏,也是对党和国家政治忠诚度下降的表现。同时,后台因素容易与县委书记手中巨大的权力相结合,通过权力寻租创造经济利益,从而导致贪腐行为的发生。

习近平指出,县委书记要做政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人和班子的带头人,这是提高县委书记治理能力和治理水平必须坚持的根本要求。具体而言,第一,优化政治生态。严明党的政治纪律和政治规矩,保持对党的绝对忠诚,坚定共产主义理想信念。第二,严肃党内政治生活。党内上下关系、人际关系、工作氛围都要突出团结和谐、纯洁健康、弘扬正气。第三,县委书记权力基础逐步走向法理权威,加强和改善对县委书记的监督。第四,改革和完善县委书记选拔任用管理制度。特别是要对相应选拔任用晋升条件进行具体化和细化,防止非正式制度产生负面影响。第五,完善科层规章制度,县委书记通过书面化文件来实施管理。减少县委书记个人因素对县域治理的干预,使得县域治理保持可持续性和接续性。第六,完善县委书记考评问责制度。在考核评价方面,注重考核评价的全面性和发展性,引入环保考核指标和民生改善程度衡量指标等;在问责方面,对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的都要严肃追究责任,既追究主体责任、监督责任,又追究领导责任。

责任编辑:liqun
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