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缺位与补位:乡村治理中的现代乡贤
2018-05-27 10:30:45 来源:《重庆社会科学》(2018年03期) 作者:张春华 【 】 浏览:158次 评论:0

    党的十九大报告提出了乡村振兴战略, 要加强农村基层基础工作, 健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。现代乡贤的培育目的也正在于此。2018年中央一号文件要求培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。由此可见乡贤在落实社会主义核心价值观和促进乡村治理现代化等方面所发挥的重要作用。[1]习近平总书记指出:“新农村建设一定要走符合农村的建设路子, 农村要留得住绿水青山, 系得住乡愁。”[2]乡贤文化便是“系得住乡愁”的一种人文因素。乡贤文化正是从中国历史和传统文化中而来, 我国自古有之, 长期以来乡贤文化作为传统文化的重要组成部分, 在乡村治理实践中扮演着重要角色, 成为促进农村和谐稳定发展的基石。我国乡村治理的实践中所形成的基层政府治理、村民自治和乡村社会自我调节相结合的机制出现了偏差。农民主体的弱势地位使他们在乡村治理中处于“缺位”的态势。通过培育现代乡贤 (包括从乡村走出来, 在外从政、从商、从教, 且有所成就的政府官员、成功商人以及才学深厚的专家学者、在村民中具有较高威望的德高望重的人士等[3]) , 能够“补位”乡村治理, 并与现代治理经验相结合以促进乡村社会善治目标的实现。

一、乡村治理中现代乡贤培育的作用机制

    我国乡村治理实践中所形成的基层政府治理、村民自治和乡村社会自我调节相结合的机制出现了偏差。通过培育现代乡贤, 能促进乡村治理目标的实现。现代乡贤参与乡村治理能够突破乡村社会基层体制约束, 推动经济社会发展, 可以提升乡村社会资源配置能力, 完善资源合力机制, 不断弥补乡村社会组织发育不足, 凝聚社会治理合力, 积极破解乡村社会人才短缺难题, 提升村域治理能力。

(一) 突破乡村社会基层体制弊端, 推动经济社会发展

    基础不牢, 地动山摇。乡镇基层政府与村两委良好的互动不仅影响着基层的稳定, 也直接关系到整个国家的长治久安与和谐稳定。乡镇基层政府虽然处于国家政权体系的末梢, 却承载着非常重要的作用。乡镇政府既要贯彻国家政策方针在基层的落实, 又要极力维护乡村社会的发展与稳定。但是, 基层政府在乡村治理的实践过程中, 往往受到体制的影响, 降低了治理的绩效。一是乡镇政府的越位现实, 虽然我国村民委员会组织法对基层政府与村民自治的关系做了清晰的界定, 但是乡镇政府对农村有关村民自治的事项经常进行干预。二是乡镇政府公共服务职能的缺位。税费改革之后, 乡镇政府治理的核心内容是向乡村社会提供公共服务和公共产品。随着中央土地流转的进一步深化, 村民自治的深入推进, 不断增强了人民的民主意识, 淡化了农民对村集体的依附, 改变了乡镇政府和村两委之间的关系, 乡镇政府的职能有所下降, 主要的职责是维护乡村稳定, 同时为积极促进农村经济社会发展而向上级政府争取项目支持。积极发挥现代乡贤在乡村治理中的作用, 并不等于要废弃既有的基层民主自治制度, 而恰恰是对基层民主自治制度的有益补充。培育现代乡贤是希望能够在乡镇政府与农民之间有一个更好的沟通桥梁, 能够使乡村社会的各种意见和声音得以表达, 并促进乡镇政府进行回应, 进而根据各地实际情况制定出符合当地发展的政策, 使农民的利益和诉求能够合理有序地达成, 更好推动农村经济社会发展。

(二) 提升乡村社会资源配置能力, 完善资源合力机制

    乡村治理是以政府为主导的多元共治模式。乡村治理需要各种资源的支撑, 但是在取消“农业税”之后, 乡村治理的资金非常有限。政府凭借掌握着的各种资源优势, 会以行政手段主导乡村治理的资源配置。造成这种资源配置的现实主要是农民在当前农村公共产品供给制度安排中处于被动的地位, 从过去以动员资源为基础的参与转变到现在以分配资源为基础的公共产品供给, 农民的话语权依然没有提升。[4]农民在此资源分配模式中最终只能是处于弱势的地位。因其资源匮乏的现实使得乡村治理的可防范风险能力大大降低, 通过政府资源来实现治理的目标, 农民在多元共治中的主体地位却难以凸显, 只能依附于基层政府。要使乡村治理跟得上时代的步伐, 就要解决农民的弱势地位, 解决这个问题可以依靠现代乡贤。现代乡贤拥有丰富的社会资源, 可以充分发挥他们的社会资源优势, 使他们成为联系乡村与城市的纽带, 为农村和农民凝聚起更多的乡村治理资源。[5]

(三) 弥补乡村社会组织发育不足, 凝聚社会治理合力

    从治理的视角来看, 农村社会组织化水平是基层民主政治发展的基本前提。长期以来我国农村社会组织的发起和推动主要是源于行政干预和农民的内生需要。华中师范大学中国农村研究院2015年5月18日发布的《中国农村社会组织发展报告》显示:“仅12.67%的村庄还有传统的宗族组织, 而目前我国农村的社会组织虽然多样化, 但数量、规模偏小, 发展不均衡, 进一步发展中存在着社会组织主体‘空转’、构架‘官化’、活力不足等难题。”[6]农村社会组织自身发展方面存在短板, 不同村庄的经济社会发展现实使农村社会组织发展差异较大。一些农村社会组织因为资源短缺和资金紧张的现实, 难以聘请专业技术人员, 往往使得组织有名无实。农村社会组织在运行上过分依赖行政主导, 极大地影响了组织自治的功能。农村社会组织运行上不规范, 因为缺乏规章制度, 内部管理混乱且活动随意性强, 使农村社会组织对乡村社会的调节能力大大下降。通过培育现代乡贤, 使之成为多元共治模式中最重要的主体之一。现代乡贤可以和农村众多社会组织建立良好的沟通与合作机制, 成立诸如乡贤理事会和乡贤参事会等。[7]这可以弥补乡村社会组织发育不足, 凝聚社会治理合力。

(四) 破解乡村社会人才短缺难题, 提升村域治理能力

    乡村治理人才匮乏、人口空心化等问题日趋严重。虽然资金、技术以及各种政策对农村的倾斜和扶持不断加大, 但是在这些注入农村的资源中, 最重要的还是人才本身。在一些农村地区, 国家投入了大量资金来解决贫困问题, 但却出现了要么脱贫很难, 要么停止资金投入后又返贫了的情况。这很大的原因在于只解决了面上的问题, 没有从本质上解决问题, 要从根本上解决这个问题就需要有能够带领农民致富的人。农村需要这种有能力、有魄力, 能够有扎根农村带领农民致富这份责任的人来带领农民, 而现代乡贤具备此条件, 能够带领农民致富。可见培育现代乡贤, 不只具有经济学意义, 还具有社会整体进步的涵义。从经济的角度而言, 向农村引入经济人才相对比较容易, 因为资本逐利的本性, 只要农村有较高的投资回报, 资本就愿意前往。只是当资本在农村获得较高的收益撤出后, 不仅会消耗农村的资源, 还会恶化当地环境, 甚至会在当地遗留下一些矛盾。培育现代乡贤, 不单单是以金钱为衡量标准, 除了一定的经济实力外, 更多的是有能力、有较高威望的德高望重人士, 这些人可以成为农村长远发展所需的精英人士, 避免了资本对农村社会的吞噬。现代乡贤为农村社会带来雄厚的资本、先进的技术和管理经验的同时, 还可以带来良好的品行, 社会关系、公共责任等资源, 这也为农民的素质提升起到了极大的示范作用。

二、乡村治理中现代乡贤培育的运行困境

    现代乡贤在乡村治理中的重要性不言而喻, 但是在乡村治理运行现实中, 现代乡贤的培育也面临着一些困境。

(一) 现代乡贤参与乡村治理的动力机制不足

    现代乡贤多是饱学之士、贤达之人, 乡愁能够牵动现代乡贤的回归。对于回归的乡贤, 虽然要积极吸引他们参与乡村治理, 但是不能仅仅依靠现代乡贤的寻根意识和奉献精神这种情感维系来倡导。亚当·斯密曾指出:“人的本性是追求私利的, 是以利己为原则的。”[8]现代乡贤的崛起、壮大有可能也是伴随着以出让农民利益为代价的。现代乡贤一方面有着回报家乡、回馈社会、带领农民共同促进农村经济发展和社会发展的精神追求, 另一方面他们也有基于自身利益的考虑。不同的人有不同的需求, 针对不同的现代乡贤就要改变过去单一的精神激励或物质激励, 倡导多样化的激励方式, 如经济报酬、应有的尊重和自我价值的实现等。现代乡贤的个人发展也是他们参与乡村治理的动力, 这就要求地方政府不断拓展他们的成长空间, 在制度设计上和法律许可范围内充分保障现代乡贤的利益和权益, 在土地流转、医疗保障、住房保障等领域能够有适度的政策支持他们, 从而维护现代乡贤的利益和权益, 解决他们参与乡村治理的主要动力机制。

(二) 现代乡贤参与乡村治理的组织形态缺乏

    现代乡贤的号召力表现在能够争取到社会资源, 促进农村经济社会发展。反之, 如果农民收入没有增长, 农村没有得到应有的发展, 现代乡贤不用说号召力了, 就是应有的尊重也难了。尤其是部分基层干部对现代乡贤的作用认识不到位, 甚至心存疑虑。有的村干部甚至认为这些现代乡贤凭借自身的影响力和农民一起组织起来, 会动摇到村干部的利益。村干部心理上就不会欢迎这些现代乡贤, 工作中就会消极对待, 也就谈不上配合了, 久而久之, 导致这些现代乡贤就会慢慢地退出乡村。诚然, 现代乡贤在乡村治理中呈现着明显的原子化和松散性特征, 他们缺乏专门的组织机构, 群体分布零星化。现代乡贤的成长空间既取决于良好的组织形态, 也取决于他们自己的能力提升。这几年中央越来越重视社会组织的作用, 尤其是党的十八届四中全会在部署建设法治社会、依法治国的过程中, 特别强调要发挥社会组织的作用。让现代乡贤参与乡村治理, 很多地方开展的乡贤参事会的实践取得了较好的治理成效, 是一个值得借鉴的经验。可见, 发挥现代乡贤良好的乡村治理能力, 就需要探索建立新的组织形态参与到乡村治理中。

(三) 现代乡贤参与乡村治理的制度规范失调

    俞可平认为“国家治理体系和治理能力, 其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。”[9]显然, 作为国家治理体系和治理能力现代化中重要环节的乡村治理, 制度体系建设至关重要。虽然政府已经认识到了乡贤文化在乡村治理中的重要性, 现代乡贤在参与乡村治理实践中也发挥着应有的积极作用, 但是并没有明确的法律法规、规范条例来指导现代乡贤的发展, 有的只是一些地方性经验和指导意见等。由于缺少制度性组织和领导, 很多农村原有的社会组织很难与现代乡贤培育对接, 这会造成一种状况, 就是现代乡贤由于制度规范缺乏而难以发展壮大。要发展壮大现代乡贤, 就要进一步拓展他们的成长空间, 就需要从制度创新入手。通过一系列制度建设, 规范农村社会组织的发展, 并促进其与现代乡贤之间的对接, 积极推动他们之间的互动与沟通, 这样现代乡贤与其他农村社会组织和谐共生的共治局面才会出现并不断走向巩固, 农村新的社区的公共空间才能不断得以创造。很多地方开展的乡贤参事会的实践就是通过引导体制外资源包括智力、人力、物力、财力等进入农村的制度性通道, 扩大农村公共参与、增强协商功能、提高治理质量和效果。

(四) 现代乡贤参与乡村治理的体系结构不畅

    我国乡村治理呈现着内卷化和碎片性。“传统乡村村落被解构, 乡村村落在社会形态上工业社会、农业社会和现代社会的相互层叠, 导致乡村村落的政治、经济和文化生态处于一种被肢解而又尚待重构的状态, 给我国乡村带来了错综复杂的社会场景, 使当前我国乡村的治理面临着诸多的困境。”[10]理顺乡村治理结构体系, 实现乡村善治的目标, 需要现代乡贤参与进来。现代乡贤的活动一方面依靠农村基层政府组织, 另一方面还要依靠一些非正式组织。这要求现代乡贤在这两种组织中积极地拓展自己、发展自己, 并与他们建立良好的沟通和协作关系。发展现代乡贤参与乡村治理的新型组织应该是在现有的组织基础之上进行资源整合, 形成优势互补。然而现代乡贤在乡村治理的现实中呈现着分散、零散的特征, 少了与农村现有各种组织之间的互动与联系, 不仅影响了他们协作的意愿, 也让他们缺乏共同的组织目标, 在治理环节中难以形成合力, 进而阻碍了他们在乡村公益事业中发挥应有的作用。那么, 发挥现代乡贤良好的乡村治理能力, 就需要改变这种分散零散的特征, 理顺乡村治理结构体系。

三、乡村治理中现代乡贤培育的模式设计

    为充分发挥现代乡贤在乡村治理中的重要作用, 必须要解决好乡村治理中现代乡贤培育过程中的困境。因此, 要不断地强化利益疏导, 激活现代乡贤培育和发展的动力机制、完善组织培育, 夯实现代乡贤培育和发展的制度基础、加强规范引导, 优化现代乡贤培育和发展的制度环境、实现多元共治, 推动我国乡村治理体系和结构现代化。

(一) 利益疏导———激活现代乡贤培育和发展的动力机制

    1. 强化现代乡贤的精神激励

    很多现代乡贤功成名就, 因为其乡愁情结, 热衷于家乡的建设事业, 我们要牢牢把握这一点, 重视现代乡贤的精神激励。这要求加强对现代乡贤参与乡村治理积极作用的正面宣传, 积极做好舆论的引导工作。建立现代乡贤荣誉激励机制, 对于像乡贤理事会这样的乡贤组织进行全方位评选, 比如“优秀理事长”“优秀理事”“模范乡贤”“杰出乡贤”等评选活动。浙江省德清县在全国率先创立了乡贤参事会, 是想充分地把乡村乡贤资源激活, 让这些乡村精英能够积极主动地参与乡村治理, 使他们成为乡村多元共治主体中的重要一个, 与其他主体一道促进农村经济社会发展, 为乡村治理众多主体提供决策咨询、民情反馈、监督评议。对取得良好治理绩效的乡贤参事会应给予适当表彰奖励, 以激发他们更多的积极性和主动性;有条件的地方还可以以村歌、村史、公德榜、乡贤祠等形式, 把乡贤公德载入史册;积极营造条件, 让那些杰出的乡贤能够加入党组织, 使他们得到政治身份的认同, 并支持他们参加村官选举, 还可以推行杰出乡贤“挂职村官”“乡 (镇) 长顾问”等制度, 充分发挥他们的积极性和各种社会资源的整合能力, 为乡村治理赢得宝贵的社会资本。

    2. 夯实现代乡贤的利益机制

    “土地产权激励是一个最重要最有效的激励机制, 要创造一个精英双向流动机制, 即鼓励农民向城市流动和鼓励城市人流向农村, 关键在于农村土地产权的明晰化, 要通过土地产权激励鼓励城市精英流向乡村社会。”[11]也就是说可以依靠有效的制度安排让现代乡贤能够扎根农村, 实现其与精神激励的高效结合, 促进农村经济社会发展。政府应加大力度为现代乡贤反哺家乡提供良好的保障, 切实尊重并保障现代乡贤的基本权益。为此, 要建立现代乡贤回归农村用地保障工作协调机制, 对优质项目用地指标给予重点支持、优先安排。加强财政资金支持, 符合条件的现代乡贤回归农村, 可享受创业孵化补贴、小额担保贷款、社会保险补贴等扶持政策。落实相关税费优惠政策、积极提供融资支持、加强人力资源保障、大力提升服务水平。要进一步完善乡村的基础设施和公共平台建设, 提高管理服务水平, 确保现代乡贤进得来、留得住、发展好, 为现代乡贤回归打造优质承接平台。

(二) 组织培育———夯实现代乡贤培育和发展的载体支持

    1. 发展现代乡贤参与乡村治理的新型社会组织

    现代乡村治理是村两委、新型社会组织、村民多元主体多元共治。为进一步激活乡贤资源, 打通乡土社会与现代社会的有效衔接, 有必要探索成立一个乡贤参与乡村治理的新型社会组织。浙江省的乡贤参事会、广东省云浮市的乡贤理事会等做法都取得了很好的效果。以乡贤为主体的新型社会组织参与乡村治理的做法值得学习借鉴。为夯实现代乡贤发展的组织保证, 镇一级可以成立乡贤联谊会, 村 (居、社区) 设立乡贤参事会, 乡贤组织主要通过会议参事和服务参事等方式开展活动。建立乡贤组织会议参事制度, 镇村两级基层政府应定期向现代乡贤组织通报当地经济社会发展情况, 听取乡贤组织成员收集和反映的意见, 研究商讨协助他们参与农村社会管理与公共服务。引导建立乡贤联谊会和参事会会员履职承诺制度, 让他们在制度的范围内为农民服务、为农村服务。建立乡贤组织定期反馈制度, 让他们以在农村基层良好的人脉关系, 以常态和动态相结合的收集各类社情民意, 为乡村治理提供一定的参考。还可以依托乡贤组织开展各类特色活动。

    2. 培育发展协同治理机构

    现代乡贤因为在乡民邻里间威望高、口碑好, 为了更好地带动村民参与乡村治理, 他们可以依靠个人人格魅力和威信通过不同渠道适时成立符合农村实际的组织, 如根据不同年龄层次, 可以成立青年人创业协会、留守妇女互助组和老年人协会等, 唤醒或复兴他们心中的精神归属感, 愿意留在农村并且积极促进农村经济社会发展;根据当地发展实际, 可以成立开发当地特色项目的合作社, 如荔枝合作社、有机蔬菜种植合作社等, 加强农民合作共赢的意识, 培养他们合作的能力, 并逐步制度化, 夯实美丽新乡村建设的愿景;根据乡村事务的类别, 成立如道路维护队、环境整治队、水利修缮队等, 推进公共服务事业和公共基础设施的稳定运行, 激发和凝聚共同利益意识。通过发展协同治理机构, 实现多元主体多元共治的良好合力。

(三) 规范引导———优化现代乡贤培育和发展的制度环境

    1. 完善基层民主自治制度

    村民委员会是当前农村选举出来的村民自治组织, 是在村民自治法这个法治框架下来运行并行使有关职能的。不过在运行实践过程中, 村委会的行政色彩越来越浓, 在此背景下现代乡贤的加入将是一个非常大的补充, 能够解决很多实质性的问题。改革开放后, 农村集体经济的力量渐趋薄弱, 使得公共积累越来越少, 仅仅靠村民自筹将是杯水车薪, 非常有限, 难以提供乡村公共建设所需要的大量资金。现代乡贤并不在农村握有土地资源, 并且由于长期在城市生活工作, 即便来自农村, 等回去时在农村也没有过多的社会关系了, 并且这些社会关系对于现代乡贤来说, 只能是一种辅助的、次要的关系。所以现代乡贤要发挥作用, 更多的将是依靠其自身的经济实力、声望, 以及村外的社会资本。为充分解决现代乡贤广泛调动社会资本的后顾之忧, 就必须在制度上予以保障, 从外部将现代乡贤和村委会很好地联结起来, 如果不能做到这一点, 让现代乡贤离开了村委会, 不仅不能促进农村的经济社会发展, 可能还会相互影响, 对农村的发展形成一定的阻碍。理想的制度就是能够让现代乡贤和村委会相互促进, 这样不仅可以通过村委会调动村庄内部资源, 还可以通过现代乡贤广泛地调动村庄外的社会资源, 进而促进农村经济社会发展。

    2. 建立现代乡贤参与机制

    如前所述, 应积极鼓励建立乡贤理事会和乡贤参事会, 但是在鼓励之余, 为保证这些乡贤组织发挥出应有的高效作用, 应进一步建立相关制度来确保乡贤理事会和参事会的健康有序运行, 这需要在参事方式、参事范围、参事规则等方面予以制度规范。第一, 制定乡贤理事会、乡贤参事会章程。[12]在乡贤理事会和参事会成立之初, 立足村情实际、乡贤组成、群众意愿等, 科学制定《乡贤理事会章程》和《乡贤参事会章程》, 乡贤理事会、参事会及其会员在履行职责、开展工作中不得突破其规定。第二, 落实乡贤理事会、参事会各项制度。这主要是在章程规定之下, 具体落实相关工作制度、议事制度、廉洁制度等, 以明确乡贤理事和参事参与乡村治理的形式、方法、程序和要求。第三, 建立合理的运行机制。合理区分党组织、村民委员会、乡贤理事会、乡贤参事会的职责定位。乡贤理事会、乡贤参事会是村两委的有益补充, 它们润滑了基层社会关系、提升了基层工作针对性、增强了村民自治意识。要发挥它们补位和辅助的作用, 必须在村两委村务决策中充分征求乡贤理事会和参事会意见, 村级会议必须邀请乡贤代表列席, 乡贤代表所提意见必须定期研究解决。

(四) 多元共治———推动我国现代乡村治理体系的形成

    习近平总书记强调, 中华优秀传统文化是我们最深厚的文化软实力, 也是中国特色社会主义植根的文化沃土……一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。 (1) 乡贤文化自古有之, 长期以来作为传统文化的重要组成部分, 在乡村治理实践中扮演着重要角色, 成为促进农村和谐稳定发展的基石。现代乡村治理是多元共治, 它主张通过众多主体的互动与合作来提升治理绩效。那么, 现代乡村治理可以将我国优秀传统文化———乡贤文化融入进乡村治理中, 使现代乡贤成为乡村治理的主体之一, 并促进其与其他主体间的合作共治。因此, 在乡村治理中培育现代乡贤, 要实现乡村治理的现代化, 就要促进多元主体共同参与的现代乡村治理体系的形成。村支部、村委会、现代乡贤和其他农村社会组织等都应该是现代乡村治理体系的主体。这种现代治理体系的形成, 必将不断推动农村经济社会发展。可知, 现代乡贤参与乡村治理的重要职责在于推动我国乡村治理体系和结构现代化。在实践中, 广东云浮的乡贤理事会和浙江的乡贤参事会的发展, 激活了沉睡已久的传统乡村资源, 形成了治理合力, 增强了治理绩效, 起到了极大的示范作用。

注释

1 《习近平论中国传统文化——十八大以来重要论述选编》, 党建, http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_126206419.htm。

责任编辑:liqun
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