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精准扶贫的政府嵌入机制反思——国家自主性的视角
2018-06-09 12:11:45 来源:《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2018年第3期 作者:穆军全 方建斌 【 】 浏览:191次 评论:0

党的十八大以来,党中央提出脱贫攻坚新战略。习近平总书记指出脱贫攻坚“关键是要找准路子、构建好的体制机制,在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”。2013-2016年,中国农村贫困人口每年减少超过1 000万人,累计脱贫5 564万人;贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%,下降5.7个百分点[1],中国的贫困治理取得举世瞩目的成就。同时,我们也必须理性地看待当前我国的脱贫攻坚形势,精准扶贫政策进一步落实过程中还存在一些体制机制层面的障碍。为此,本文以嵌入式国家自主性为理论研究视角,从机制设计的理路反思精准扶贫政策运行中存在的问题,并提出解决的思路。

一、文献梳理与问题提出

现有的关于精准扶贫的研究主要分为以下2个层面:

其一,对策类研究成果。这类成果主要从“问题对策”维度探讨精准扶贫“最后一公里”的偏差,即瞄准性偏离问题产生的原因,寻求解决瞄准性偏离的机制和对策。靳永翥等从贵州省金沙县的扶贫治理经验总结出政府、市场和社会多元协同的扶贫机制[2]。许汉泽等从云南的实地调研中发现精准扶贫过程中存在贫困户识别的选择性平衡、帮扶过程的“逼民致富”和贫困户参与不足、扶贫管理的权责不匹配和体制僵化等问题[3];从河南的调研中发现扶贫驻村机制遭遇结构性排斥[4]。陈成文等指出扶贫资源内卷化困境产生的3种机制:“权力效率机制”“政治合法性机制”和“信息网络机制”[5]。王雨磊认为精准扶贫瞄准贫困村、瞄准贫困户、贫困户核查的三重对焦机制中分别面临福利均分原则、村庄政治结构以及扶贫考核压力等3种障碍[6]。汪磊等以精准扶贫和大数据之间的耦合性为研究视角,构建精准扶贫大数据管理平台,试图消除或减少扶贫机制中的信息不对称[7]

其二,阐释类研究成果。这类成果着重从政治过程层面,用不同的理论解释精准扶贫的实践困境,试图建构中国本土化的解释框架。李祖佩从国家自主性的视角分析涉农项目实践过程中存在的精英俘获和结构替代的问题[8]。贺海波从国家能力的视角分析陕西省M县精准扶贫中国家治理能力的3种样态:国家内部的统领能力、国家对社会的认证与规管能力、国家的再分配能力与整合能力[9]。吕方等从中国农村发展和转型的历史语境来审视精准扶贫,着力构建中国国家贫困治理体系[10]。黄爱教从促进和保障人权的三维诉求:消除贫困、发展权利和幸福权利来分析精准扶贫的价值合理性和现实阻力[11]。杨帆等从社会发展的整体思路出发,构建了一个“资源、技术、制度和文化”两两互动、四位一体的精准扶贫分析框架[12]

目前社会治理领域有一个值得关注的现象,即当社会治理层面出现一些矛盾和冲突时,相关研究领域的专家马上回应,力求提出科学合理、行之有效的解决办法。当所谓“对症下药”的办法付诸实施时,新的问题又接连出现。产生这一现象的主要原因可能是人们忙于解决表层社会问题,而忽略了由社会问题到政策问题的建构过程中技术异化的现象。在精准扶贫的实践问题及相关瞄准偏差研究中,技术研究进路将问题域锁定在“偏差产生机制和构建何种瞄准机制”的范围内,这种研究进路为贫困治理作出巨大贡献,然而其本身存在一定的局限性。技术化瞄准机制简约化和通用性的理性要求与社会环境复杂多变的现实运行状态之间的矛盾,决定了技术化的机制设计不可能完全解决扶贫政策瞄准偏离的问题[13]。本文结合以上两种研究思路的长处,针对对策性研究的局限,从政治过程视角阐释精准扶贫过程中存在的机制间失调问题,并试图提出解决问题的思路。

从上述文献梳理来看,学界同仁对精准扶贫的研究主要运用国家与社会关系、国家基层政府乡村社会之间关系和乡村治理主体之间的关系等分析框架。然而,扶贫资源是国家公共财政的一部分,精准扶贫作为一种特定的贫困治理方式不仅仅是特定国家政策运行过程中不同主体间利益博弈的过程,而且是国家通过政策落实提升自主性,实现国家利益、彰显国家公共性的过程。因此,扶贫资源的合理投放、分配正义问题是精准扶贫政策落实过程必然面临的核心问题之一。在国家自主性研究视域下,扶贫资源的合理有效投放、分配正义问题主要追问的是在何种程度上国家是一个自主性的实体,能够把自己的政策偏好上升为权威行动,精准落实于社会的基层政治过程。李祖佩先生较早提出用国家自主性理论视角来分析涉农项目运作过程的实践困境,然而,李先生研究的局限在于只是利用国家自主性理论为涉农扶贫项目基层落实面临的困境提供一个解释的框架,并未能用国家自主性的相关理论来解决现实问题。本文进一步提出嵌入式国家自主性的理论工具来分析和解决扶贫资源分配中机制失调导致的瞄准性偏差问题。

二、嵌入式自主与精准扶贫:理论渊源和分析框架

20世纪70年代中后期,西方比较社会科学研究领域兴起了一股新的“潮流”,即众多领域的学者把目光投向国家,重新认识国家在经济发展与社会变革中的主体地位与重要作用。此后,各种思想不断交织、碰撞,最终导致在20世纪80年代形成一个新的学术流派“回归国家学派”。回归国家学派的主要代表人物有西达·斯考切波、斯蒂芬·克拉斯纳、迈克尔·曼、彼得·埃文斯等。这些学者观点的共同之处在于坚持把国家视为独立的行动主体,强调国家自主性与国家能力。回归国家学派抛弃社会中心论的理论假设,重新把国家拉进西方社会科学研究的视野。根据其主张,国家自主性指作为在特定的领土内垄断暴力行使权的强制性组织,国家可能会为寻求长远的公共利益或其他政治目的而确立并追求一些超越社会利益集团尤其是强势利益集团利益的目标。

国家自主性并非是任意政府体系中的一个永恒不变的结构性特征,它受到国家与社会的关系、政治体制、国家能力等相关因素的制约。英国学者迈克尔·曼在1984年发表的“国家自主权力的起源、机制和结果”一文中提出两个层面的国家权力:专制型权力(despotic power)和基础性权力(infrastructural power)[14]。国家的专制性权力,指国家精英可以在不必与社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围;国家的基础性权力,指的是国家事实上渗透社会,在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力[15]。专制性权力越强的国家对社会的控制越强。然而,这并不意味着国家力量的强大,而恰恰可能是国家失败的源头。国家自主性的强弱更多地依赖于国家的建制性权力。在政府管理过程中国家基础性权力主要包含以下3个维度:首先,渗透力量,即国家进入社群并具备与民众直接互动的能力;其次,汲取力量,即国家从社会中汲取资源的能力;最后,协商力量,即政府和其他社会力量进行高度战略性和制度化合作的能力[16]

国家获得自主性之后的问题是用什么方法把自主性转化为有效的社会管理能力。彼得·埃文斯提出了“嵌入式国家自主性”理论。他指出“在把国家找回来的同时,不把社会踢出去”。国家并不反对社会,而是国家透过各种政策网络嵌入社群,实现与社会的充分合作,以便完成事关国家长远发展的政策目标,推动社会繁荣发展。中国改革开放40年的经验表明,建制性的强国家对于社会政策的有效执行起着强大的推进作用。

从嵌入式国家自主的视角审视精准扶贫的运行过程,可从以下3个方面着手:(1)在组织结构层面的体制嵌入。组织结构设计的体制嵌入指的是组织中各单位之间的结构性联系,包括组织中各单位的联结方式、联结所依靠的组织运行制度的安排等[17]。在精准扶贫政策基层执行过程中,中央政策能否顺利通过层层政府组织性过滤达到基层社会,关键在于相应的组织结构保障。为了精准扶贫政策的有效落实,从中央到地方都出台了一系列的加强层级、部门之间沟通合作的嵌入机制,通过构建有效的网络联系和过程,以支持信息在群体内部和群体之间的流动,从而提高扶贫政策落实的有效性。(2)行为主体及主体间权力关系渗透。精准扶贫的真正对象是人,是贫困户。扶贫政策精准落实的关键要素不是财政支出的扶贫款项或者与其相对应的一套分配政策或程序,而是其执行主体。精准扶贫的执行主体是各级扶贫办的工作人员、“驻村干部”、贫困村的支部书记、村长等一些掌握公共权力的“代理人”。这些代理人的素质以及代理人之间的嵌入性关系的处理是扶贫政策落实的关键要素之一。(3)基层政府与乡村社会互嵌协商机制。协商机制是政府与社会关系互动的重要连接点,通过自上而下、由内而外的官僚组织体系,政府主导公共资源的流向与配置,实现对社会行为的有效干预。虽然乡村社会的“自治”传统和乡土逻辑一定程度上给予了乡村阻碍国家渗入的力量,但在实际公共资源再分配过程中,国家干预的时机与结构环境会影响“乡村力量”组织策略与行动偏好的选择如抵制、合作以及依附等。作为互动的主体,不仅相互嵌入,而且深深地嵌入与其所处的结构环境之中。这不仅是因为结构环境对基层政府和乡村精英的行为有着外部性的压力,政府需要通过不断的变通和适应式的嵌入来获得合法性,而且因为基层政府精准扶贫的目标实现有赖于嵌入式的互动。基层政府通过改变政策、改变行为和改变规范等一系列适当的制度安排的方式,来影响和左右“乡村力量”的行为。

三、扶贫资源分配的嵌入机制及国家自主性流失

国家的意愿源于国内民众意愿的集合。国家自主性指的是国家撇开一些特殊利益集团的游说和阻力,回应民众利益需求,追求和贯彻“自己”意愿的能力[18]。在精准扶贫政策过程中,国家通过嵌入性机制设计来确保扶贫资源的精准、公平分配。然而,特殊利益集团总会通过各种方式影响国家对资源和价值的分配,以便实现自身利益。

()组织动员、“霍桑效应文本脱贫

为顺利完成扶贫攻坚任务,国家设立了扶贫小组与日常行政机构互嵌合作的高度动员式组织网络。(1)严格的组织层级扶贫目标任务责任制。从1996年开始,中央政府决定各项扶贫资金下达到各省(区)市,实行扶贫资金、权力、任务、责任“4个到省(区)市”。为应对精准扶贫的战略部署要求,2015年底中央召开扶贫开发工作会议,要求贫困情况严重的省(自治区、直辖市市)政府签订脱贫攻坚责任书、立下军令状。2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,进一步加大扶贫工作考核力度。(2)横纵联合的组织嵌套机制。在纵向组织层级看,从中央政府到各级地方政府,建立了一个上下对口、整体联动、人员稳定、职责专属的庞大扶贫机构,即从国务院扶贫办公室到省、市、县扶贫办,乡镇设扶贫专干。从横向组织间协调机制看,从中央到地方各级政府都建立由主要领导带头管理的跨部门扶贫开发领导小组。各层级的扶贫开发领导小组主要负责组织调查研究,拟定扶贫地区经济开发的方针、政策和规划,协调解决开发建设中的重要问题,督促、检查和总结交流经验。这种议事协调机制与科层制相互嵌入合作的组织结构充分保障了精准扶贫政策落实所需的资金、人员、机构等物质基础。在此机制运行下,我国扶贫领域取得了举世瞩目的成就。然而,这种横纵联合的组织嵌套机制也面临一些矛盾和难题。这种以小组机制嵌入日常科层组织的体制常常以运动型治理[19]的方式解决结构性贫困等大难题。作为目标管理制度的“扶贫军令状”与互嵌型压力体制结合之后更加剧了压力的传导机制。

地方政府面临上级政府“一票否决”式扶贫任务,并随时接受工作检查。在扶贫宣传、贫困户识别与上报、扶贫绩效考核等多重重压下,疲于应付。地方政府一般会通过两种方式来应付:(1)选树典型制造霍桑效应。“霍桑效应”即“被试效应”,它是指工人们对自己“被试”身份的心理认识而导致行为超出常规,最终带来生产效率的提高。精准扶贫过程中的“霍桑效应”是指中央政府基于推动扶贫政策在地方的创新和落实,鼓励和激励地方以试点的方式进行政策创新,而试点区域的地方政府为争取中央政府的优惠政策和上级政府的高度重视,集中本地优势资源确保试点成功。然而,在试点推广过程中,人们则客观地感受到试点经验的普适性大打折扣,陷入政策创新过程的“试点成功难推广”的困境[20]。(2)文本脱贫。有的学者在基层调研中发现,为完成年度考核评价任务,大部分地方政府每年都会按时上报年度脱贫人员名单。在信息不对称条件下,地方干部拥有信息优势,上报贫困户脱贫情况中存在一些瞒报和夸大脱贫事实的行为。

()干部驻村、“权力悬浮梅佐乔诺陷阱

根据《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》(国开办发〔2012〕78号)和中共中央组织部、中央农村工作领导小组、国务院扶贫办《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(组通字〔2015〕24号)等相关文件精神,各地积极选拔优秀党员干部驻村扶贫。截止到2015年,全国各地大约向贫困村派驻12.79万个工作队,干部48万人[21]。这就形成了干部下乡与村组干部相互配合推进精准扶贫的嵌入机制。具体表现在以下3个层面:(1)理念方法嵌入。“驻村书记”大多都是从各级机关中遴选的优秀年轻干部,其中不乏农村工作经验丰富、涉农专业技术特长鲜明的优秀人才。他们融入和指导农村治理,能激活陈旧保守的农村“两委”组织的工作热情,给乡村治理带来新的理念、思路和方法。(2)权力关系嵌入。驻村书记与村“两委”之间是指导与被指导的关系。驻村第一书记进村后,对村集体的党建、扶贫以及日常各项工作起到监督和指导作用。如在精准扶贫政策实施中,贫困户识别和建档立卡是核心环节。第一书记到任后,要对现有村里现有的贫困户进行摸底排查,以便排除一些不符合标准的所谓“贫困户”。(3)稀缺资源嵌入。借助派出单位的支持,“驻村书记”在乡村基础设施建设和发展新型产业方面给予村庄很多支持。尤其是一些“实权”强势部门如市委市政府、财政局、发改委等派出的干部受到村里干部群众的青睐。对于村干部和村民来说,“驻村书记”是“特派员”,拥有很多政治资源,可以帮助村里申请到更多更好的扶贫项目。

驻村机制的初衷在于通过政党权力的进一步嵌入,加强农村基层组织建设,解决农村“软、散、乱、穷”等突出问题。具体运行过程中,确实也取得了巨大的成效。但乡土社会的固有权力场域有很强的排外力量,驻村干部形式上的派驻并不一定意味着实质上的权力掌控,在一些地方存在国家权力悬浮的问题。比如,有专家深入调查发现,由于驻村第一书记的权力监督嵌入影响到乡村干部的现实利益,一些村干部不配合工作并想方设法把驻村书记赶走。驻村第一书记到村后想要很好地开展工作就不得不依赖原有村干部的支持和配合。村民和村干部对第一书记则持有功利性的看法。对于一些实权部门下派的干部、能给村里面带来立竿见影扶贫项目和资金的干部高看一眼,让其实际参与乡村治理。对于一些只是监督却不能带来实际利益的干部则百般排挤。这些不能给村里带来利益的干部只能干一些“建档立卡回头看”、统计表格填报等“面上”工作,事关村里发展重大决策事项如脱贫规划、扶贫项目的具体落实等则没有实质上的参与权[22]。村民对扶贫干部功利化的认识以及这种“等、靠、要”的观念很容易使乡村发展落入“梅佐乔诺陷阱”。“梅佐乔诺陷阱”指的是贫困地区农村经济发展依赖中央和上级政府财政资金的投入,但恰恰是这种特殊帮扶的政策促使村庄形成与其资源禀赋不相适应的经济增长方式和产业结构。当扶贫政策逐步撤出后,乡村仍然不能形成持续的经济增长动力,社会事业供给乏力,出现了“越扶越贫”怪象。

()项目下乡精英俘获与民意替代

项目制作为一种自上而下的公共资源配置方式,从20世纪90年代中期分税制以来逐步推广,最终溢出财政领域成为国家治理和贯彻落实中央政策的一种重要机制[23]。相较于传统的科层制资源分配方式,项目制的突出优势在于其工具理性突出,具备明确的专项目标、清晰的预算结构、严格的过程管理和审计监督,能更大程度上确保资源投放的高效和精准。2001年中央召开第三次扶贫工作会议,颁布了《中国农村扶贫开发纲要》,党和国家决策层更加重视扶贫开发工作,大量的扶贫资金以各种项目的名义投放到贫困地区的基础设施建设(如道路、基本农田建设、小型水利工程)和农村基础教育、医疗卫生等农村基本公共物品供给领域。

在扶贫项目运作过程中,中央和上级政府对贫困地区的治理和管控实现了由科层式逻辑向市场竞争机制的转变。在扶贫项目运行过程中,通过专项目标设定、村庄自愿申请、招投标立项、项目监管、考核评估等环节,上级政府对村庄实行嵌入式管理。主要嵌入机制包括:(1)市场嵌入机制。项目制的运行逻辑是上级政府通过设立项目,下级政府申请项目获得财政转移资金来搞地方建设。与以往的行政指令性分配方式不同,项目制通过自上而下的资源配置与自下而上的资源争取相结合,将市场竞争机制引入到扶贫资源的投放过程,提升资源的效率。(2)技术理性嵌入机制。扶贫项目运行过程是财政资源按照中央要求向基层配置的过程,同时也是中央和上级政府对基层进行技术控制和监管的过程。中央或上级政府通过“项目”发包、打包、抓包的技术方式对农村实现专项财政资金转移支付。扶贫项目申请实行“村级申报、镇街初审、县级审批”的申报流程。项目运行中有精细化的资金管理制度、科学的流程设计和严密的立体监管,这都促进了扶贫资金分配的科学、合理和高效。

扶贫项目的科学化管理增强了决策层对于基层的管控,进一步压缩了基层“灵活应对”的空间,但同时也带来了管理的难题。项目制本身的技术理性要求与基层社会的乡土逻辑存在诸多不贴切之处,导致扶贫项目出现瞄准性偏离问题,如精英俘获和民意替代等。精英俘获指在扶贫项目实施过程中,地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势,支配和破坏村庄发展计划,扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了村庄发展项目的实施过程和实施效果[24]。扶贫项目的社会实践过程显示,在基层社会中拥有相对的资源优势或地位优势的少数人,如乡镇政府及其工作人员、承包商、村干部、村庄中的能人等在扶贫资源的分配中占有更多的优先权,他们或凭借监管权,或凭借经济、社会资源的固有优势在扶贫资源的分配中分得更多利益,导致扶贫项目瞄准性出现严重偏离。“民意替代”是指在扶贫资源和资金的分配使用过程中,地方政府不会随意地“由民作主”而往往会“为民做主”。为了实现显性的政绩他们可能会申报一些与贫困户切实利益不太相关的项目。在地方政府看来,繁多而杂乱的底层民意与项目制中扶贫项目的指南有很大差距,如若一味听从底层民意则会严重影响项目申报效率。因此,他们会综合协调政绩考核、自身可利用的政治和社会资源、村庄意见领袖们的诉求、贫困户的利益诉求来制定扶贫项目的申报计划。这样,贫困户的利益诉求被排在最后,在扶贫资源分配中获得感也最少。至此,扶贫项目的瞄准性偏离进一步扩大。

四、有效贫困治理与国家自主性提升

彼得·埃文斯提出国家的“镶嵌自主性”(embedded autonomy)理论强调国家与社会的互动和渗透。国家力量有效渗入社会的前提是国家制定的相关政策要嵌入到特定的社会结构和社会文化之中,与基层政治力量建立互动良好的人际关系网络。也即在国家自主性的建构中,国家需通过一系列复杂的制度安排,汇聚个体行为并引导其形成所期望的秩序,这就是机制建设。机制建设属于国家建设,“对于某一特定领域中的两者关系而言,机制是因,秩序是果,因此,失序在很大程度上是由相关机制的无效导致的”[25]。精准扶贫中存在的问题源于当前我国精准扶贫的3种机制,即组织动员、干部驻村和项目下乡三者之间以及这三者本身与我国政治和社会运行中的其他机制间的协调出现了问题。这种机制间关系的失调是精准扶贫政策瞄准性偏离的症结所在。现有的关于精准扶贫机制建设的文章大多从组织动员机制、干部驻村机制、项目下乡机制三者中的某一种机制为中心展开研究,发现问题并提出相应的解决对策。然而,对于现实的贫困治理过程来说,则是3种机制相互交融,共同发挥作用的过程。各级政府往往出“组合拳”,同时运用,3种机制来优化扶贫资源配置,解决复杂的农村贫困问题。从机制协调层面解决上述问题应从以下两个方面着手:

()国家嵌入式自主下的农村社会公共性建构

国家自主性的强大并不只是意味着国家机构对社会的全面渗透,也不仅仅是成功地汲取资源,维持正常运转。它还包括为特定目标恰当地分配公共资源、实现公共善治的能力。嵌入式国家自主性建设所要达到的目标是国家有效嵌入社会,政府官员能从公共责任伦理的本位出发,按照自己的偏好执行决策细则,并能在此过程中规避强势社会力量的过度干扰。在精准扶贫政策制定和执行的过程中,国家自主性的彰显主要体现为国家有能力制定和实现公共资源的再分配,使得扶贫资源能精准地覆盖到贫困人群,避免出现 “文本脱贫”和“精英俘获”等资源分配不到位和不公平的问题。国家标准化、程序化的扶贫政策下乡首先是打破了村庄原有的社会合作模式,乡村的互助传统日渐消弭。然而,乡村公共空间并没有随着国家资源下乡而建立起来,反而消解了村庄原有的公共性。贫困治理既要求精准化,又必须有可持续性。扶贫项目下乡并不仅仅是精准地发现谁是贫困户,然后把资源直接给他,整个贫困治理的环节就结束了。这种简单的运动式治理思维只能把部分农民“惯坏”。扶贫项目落地遭遇“精英俘获”,但这并没有招来大部分村民的反对。因为缺乏公共意识的个体农民把扶贫资源当作“唐僧肉”,谁能多占一点算是有本事。这就导致了农民在国家贫困治理过程中的主体性缺位。任何一种治理机制都不可能单独发挥作用,它往往需要同其他机制一起互相依赖、互相促进,进而形成广泛的治理体系。农民主体性的缺位导致扶贫政策机制失去了精准落地的环境支撑。“只有当村庄具有公共性,有能力形成公共意志,这个村庄才有能力真正利用各种资源最有效地建设自己的美好生活,达到善治。”[26]

扶贫资源分配的正义问题是精准扶贫政策落实过程中的元问题。“为了在现实中让‘公’真正地形成,就有必要使‘私’成熟起来。”[27]“私”成熟的标志便是以理性独立主体在公共生活中的“公共讨论”和 “共同协作”行为习惯的养成。具体到精准扶贫政策落实过程主要指的是通过“活私开公”,确立公共讨论规则、议程和场所来提高扶贫政策制定和执行过程中普通民众的参与度。虽然有国家明文规定扶贫政策过程中公民的参与权,但一些地方政府及其官员认为普通民众素质低,不能提出较好的政策建议。或者有些干部认为,从个体偏好出发的单个民众建议与扶贫政策制定和执行所需要的“公共判断”相差较远,没办法把普通民众的个体偏好很好地融入政策议程。再加上社会强势力量的干预,普通村民在乡村贫困治理中往往失去话语权,扶贫资源可能会落入强势社会力量及其裙带关系的囊中。如有学者调研得知在农村家庭有无村干部对于农户“是否参与扶贫项目,是否主动争取扶贫项目”有显著的影响[28]。在精准扶贫政策落实过程中如何“活私开公”的关键在于正确处理农户个体偏好与扶贫政策过程所需“公共判断”之间的关系。如果只是原则上规定每个农户都有参与扶贫政策制定的权利,村民在此原则下的个体偏好表达只是个人意见。这些个人意见只有在公众讨论中成熟为公共意见,才具有公共性,才有可能成为公共判断并进入政策议程。为此要充分发挥基层党组织的作用。由村社党组织具体领导,搭建村民公共讨论的平台,成立村民议事会。基层政府要为村民议事会的正常运行提供必要支持如场地、人财物和技术方法等。对于议事会组成人员要进行严格科学的筛选,村干部不能超过人员总数的50%,每个村小组都要有成员进入议事会,要充分覆盖到村中不同层面的村民群体。基层党组织和政府的职能定位在于掌舵而不划桨,在议事会的具体参与者、讨论议题、讨论程序上不做过多干预,只是起维持公共讨论总体秩序的作用。通过村民议事会的公共讨论,农户可以亲自参加精准扶贫政策的制定、修改和解释、再解释过程,每一个农户都能进行基于自己的公共判断的理性活动。通过村民议事会讨论的公共意见可以直接进入基层党组织和政府决策议程,农村社会公共性的建构为精准扶贫政策的落实提供坚实的基础。

()嵌入机制间协同与贫困治理的有效性

回归国家学派的学者琳达·维斯、约翰·霍布森和彼得·埃文斯等在论述东亚日本、韩国等国的战略性国家能力来源和建制性能力增强时提出 “治理式互赖”的重要性。“治理式互赖”用来指政府与市场、国家与社会之间高度的相互依赖关系[29]。国家和政府在其中扮演高级合作者的角色,重点在于着力提升国家的社会渗透能力和集体协调能力。用嵌入式国家自主性理论来审视精准扶贫政策过程,可以发现中央和各级政府设计干部驻村、项目下乡等扶贫机制的初衷是为了提高国家对社会的渗透能力,增强扶贫资源配置的效率和公平、公正。然而,事实证明,仅仅从提高渗透能力方面入手并不足以增强国家自主性。我们还必须注重提高国家在协调、整合不同嵌入机制间关系的能力。

机制间的关系变异是机制运行变异的重要原因。精准扶贫的整体效果在很大程度上取决于不同嵌入机制之间的协同。如上文所述组织动员机制下形成的政绩考核压力让驻村干部进村后一味地靠外在的关系网络拉资源、找项目,而忽视村庄资源禀赋与引进项目的契合度,导致村庄发展落入“梅佐乔诺陷阱”。村庄之间经济发展程度不同,承接项目的能力也有较大的差别。组织动员的压力机制与项目制“结合”后也容易产生扶贫政策落实中的 “扶富不扶贫”现象。如此,精准扶贫的3种嵌入机制背离了相互协同的初衷而相互消耗。在精准扶贫的3种嵌入机制运行中,组织动员机制成了3种嵌入之间中的主导机制、支配性机制,而干部驻村和项目下乡成了辅助机制和被支配性机制。这是产生目前各种怪象的根本原因。

机制间协同是指为实现预定的政策目标,政策参与主体通过实时分享信息、交流工作进展情况等“沟通—竞合—协同”的合作方式,实现优势互补、资源整合的机制运行模式。精准扶贫过程中时刻存在破坏3种嵌入机制之间相互依赖、平等协作的机会主义行为。国家必须通过治理创新来改变3种嵌入机制运行中形成的支配与被支配的关系,让嵌入机制间回归互赖、平等协作的合理运行关系模式。因此,构建3种嵌入机制之间独立、平等、互赖的协作与监督关系是解决问题的出路。(1)夯实干部驻村机制,提升驻村第一书记监督渗透权。基层各市、县政府要赋予驻村第一书记全方位的扶贫政策制定、参与和信息知情权。驻村第一书记要切实承担起监督扶贫项目运行、收集和反映民意的职责。驻村第一书记要通过细化和落实扶贫项目信息公开制度,落实村内重要事项的“四议两公开”制度。要通过落实信息公开制度让村民有效监督村干部,打破农村干部与地方政府之间基于“信息权力”的垄断而形成的利益共谋,并借此进一步嵌入乡村微观权力运行结构和过程,破除“权力悬浮”现象带来的扶贫资金分配中一些干部优亲厚友、暗箱操作等问题。(2)释放组织动员带来的考核压力,保持组织动员和项目下乡两种机制之间若即若离的互动关系。当前扶贫效果考核中注重显性的脱贫人数和短期的脱贫成果是扶贫嵌入机制合作变异的根源。因此,要构建多元化的扶贫绩效和扶贫项目考核评估机制,把贫困户满意度、扶贫成效的可持续性、扶贫项目的长远意义等指标加入扶贫绩效考核体系,要把精准扶贫与落后村落整体公共服务水平、经济发展潜力联系起来,把贫困户本身的长远发展潜力作为扶贫绩效的核心指标。而且最重要的是要把这些“柔性”的公共服务指标变成基层政府官员刚性的晋升指标。同时,要保持扶贫专项计划独立运行的技术理性特征,严格把控扶贫专项资金的使用和管理,引入第三方机制对扶贫专项落实情况进行考核评估,尽力避免扶贫项目在组织动员机制的压力下形成异化现象。

总之,精准扶贫政策的落地必然伴随着多元行动主体的竞争、对话、协商。政府单打独斗、单向强制没办法解决扶贫过程中的瞄准性偏离问题,而社会力量的无序参与和介入同样会导致扶贫资金的 “精英俘获”问题。嵌入式国家自主性理论指引下的嵌入机制建设以及嵌入机制间的协同才是解决问题的出路。

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