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吴理财:农村税费改革之政治性后果
2016-11-20 17:58:37 来源:《香港社会科学学报》2002年冬季号(总第24期) 作者:吴理财 【 】 浏览:310次 评论:0

摘要
  

作者认为,目前中国大陆推行的农村税费改革不单是以减轻农民负担为主旨的农村分配关系的一种调整,其根本目的则是挽救农村基层政府1980年代中后期以来日渐加深的合法性危机,重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威。从这个意义上来说,与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整,毋宁说是国家在农村社会基层政权重建的一种尝试和努力。

本文首先探讨了农村税费改革对乡镇财政的影响。农村税费改革对乡镇财政的影响是双重的,一方面是乡镇财政的规范化,另一方面则是乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力,并将长期化。农村税费改革对乡镇财政的根本性影响,必将引发一系列政治性后果。

乡镇政府为了生产和供给乡村公共品,就不得不加重农民负担;如果不加重农民负担,就不能生产、供给基本的乡村公共品,满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在两难之中,乡镇政府面临着双重的合法性挑战:一方面,如果不能满足乡村人民基本的公共需求,生产和供给最起码的乡村公共品,乡镇政府的存在价值就被置疑;另一方面,如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限,乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担,但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中,由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚,他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。

与此同时,农村税费改革以后,由于乡镇财政受到严格的规范化控制,以及对上级政府(和国家)的依附性积累,乡镇政府将极有可能完全纳入国家的官僚体系之中,其结果将不难想象:一是「国家」对乡村社会的挤压,必然阻遏乡村社会自治式民主的进一步扩张和发展。二是国家与基层民众之间缺少必要的调节、缓冲和磨合的「中介」组织(机制),二者之间不可避免的矛盾或冲突将会处于「短兵相接」的状态之中。一旦发生这种情况,就比较难以解决彼此的矛盾或冲突。三是增加国家的统治成本。然而,国家的财政能力毕竟有限,如果国家的转移支付弥补不了乡镇财政的缺口和从根本上化解乡村债务,乡镇财政就不得不再次在体制外寻求收入来源,如此一来,农村税费改革就会功亏一篑。或者,国家以正式的税收形式进一步提升对乡村社会的汲取能力,以此来保障乡镇政权的运行。不论是前者还是后者,都将对乡村社会发展造成不言自明的负面影响。

为此,作者建议在进行农村税费改革的同时,还必须同步进行乡镇公共财政改革、乡镇自治式政治改革和政府间的分权式体制改革。

 
 
 
楔子
 

2000年,安徽省率先在全省范围内进行了农村税费改革[i]。这次改革的主要内容是「三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革」,即取消乡统筹费,取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税,逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工,调整农业税政策,调整农业特产税政策,改革村提留征收办法,采取以新的农业税(或农业特产税)附加的方式收取。

从官方正式文件的表述来看,农村税费改革主要是针对日益突出的农民负担问题,而采取的"治本之策"。中共中央、国务院在一份关于农村税费改革的文件中,详尽地列举了一些地方加重农民负担的不法行为:"有些地方和部门不顾国家三令五申,随意向农民伸手,面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多,数额大;有些地方虚报农民收入,超标准提取村提留和乡统筹费,强迫农民以资代劳;有些地方违反国家规定,按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税;有些部门要求基层进行的各种名目的达标升级活动屡禁不止,所需资金最后摊派到农民身上;有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物,酿成恶性案件和群体性事件。这些问题,严重侵害了农民的物质利益和民主权利,挫伤了农民的生产积极性,伤害了农民对党和政府的感情,影响了农村社会稳定。对于这些问题,必须通过深化改革,从根本上加以解决。"而推进农村税费改革,就是"从根本上解决农民负担问题的一项重大措施"[ii]

然而,农民负担问题并非最近一二十年才出现的。其实,在「人民公社」时期,农民负担要比现今要严重得多。有学者指出,「人民公社」时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%1970年),最低也有20%1962年),一般在25%左右,而且,这些数据尚未将那一时期极为严重的工农产品「剪刀差」和大量无偿调用农业劳动力计入在内[iii]。只是在那时,这些极为严重的农民负担是通过农村基层集体组织隐蔽征收的,被「人民公社」制度所掩埋、遮蔽。随着农村土地「大包干」以及「人民公社」制度的破产,农民负担问题与农民逐渐产生了直接的利益关联。一开始,农民尚沉浸在「家庭承包经营」的欣喜之中,而且,农民的实际收入相对于过去却有极大的提高,农民对负担问题尚未来得及感同身受;然而,到了1980年代中后期,农业发展进入「徘徊期」,农业增产不增收,农民负担问题才日形突出。特别是,进入1990年代以后,乡镇企业普遍的不景气以及财政「包干」体制和随后的「分税制」改革,使乡镇财政收入不得不倚赖对农民的直接征收(包括各种农业税收、统筹、提留、集资和摊派等),加重农民负担似乎有一种无法遏止之势,农民也因此怨声载道,并开始动摇对基层政府的合法性认同。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村「三乱」(即乱收费、乱集资、乱罚款)问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举,实质上则是挽救农村基层政府1980年代中后期以来日渐加深的合法性危机[iv],在农村社会基层重建国家的合法性基础和统治权威。

不过,农村税费改革在减轻农民负担方面确实取得了显著的成效[v],并因此赢得了农民的普遍欢迎。但是,人们目前担心或诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响,特别是由此导致的乡镇财政的拮据,势必最终会影响农村基层政权的正常运行。许多人因此认为,如果不能从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题,乡镇政府将不得不再次向农民「伸手」,这样一来,农村税费改革就避免不了要走历史的老路,就像唐代杨炎的「两税制」改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的「一条鞭法」和清初雍正的「摊丁入亩」一样,初时「向来丛弊为之一清」,时间一久难免「积累莫返之害」而归于失败[vi]。很显然,这些担心和忧虑,还是就事论事地局限于农村税费改革的本身,对它所产生的政治影响及其连带的社会效应缺乏足够清晰、全面和深远的认识。实际上,农村税费改革不单是分配关系的一种调整,就它影响的广度和深度而言,已经远远超出了经济的范围,对乡村政治、社会的发展乃至国家与乡村社会的关系的构建都有直接或间接的影响作用。

本文试图从农村税费改革对乡镇财政的影响这一广泛注目的问题开始切入,就农村税费改革对乡村政治、社会的发展的影响作用,做一初步探讨,以期引起人们的注意。

 
一、乡镇财政的规范化
 

客观而言,农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支和管理。在农村税费改革之前,乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成[vii],「国家预算内部分,包括上级政府划归乡(镇)财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车辆使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分,包括上级政府划归乡(镇)财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入,以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分,包括乡(镇)政府按照国家规定征收的自筹收入,但不得随意摊派」[viii]。其收入分别纳入各自的支出范围。

过去的「三乱」主要发生在预算外和自筹资金部分,尤其是自筹资金一块更是难以控制。迄今为止,谁也无法对自筹资金和预算外收入(特别是自筹资金)进行比较全面的统计,甚至其中有许多收入根本就没有进入乡镇财政收入的账户。由于它的非规范性,一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为「非正规收入」、「制度外收入」或「非规范收入」,有的则将其与预算外收入一起称作「非预算收入」(off-budget revenue[ix]。从少数个案分析来看,樊纲认为,1994年,「非规范收入」平均相当于地方预算内收入的30%(占全部地方公共收入的23.1%)。根据谭秋成的研究,预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是逐渐递增的,1986年还只有11.83%1992年增至28.54%1996年则上升到35.42%[x]

一般来说,纯农业地区的乡镇「非规范性收入」在整个乡镇财政收入所占比重相对较少(30%左右),其来源主要是乡镇统筹、行政事业性收费、集资等收入,基本上是从农民头上直接征收的;而乡镇企业比较发达的地区及市郊乡镇的「非规范性收入」所占比重则畸高(一般都在60%以上,甚至达到90%以上),是这类乡镇财政收入的「大头」,其来源主要是乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这也从一个侧面反映了为什么农民负担问题突出表现在我国中西部农村地区,因为这些地区基本上以农业收入为主,以农业税收为主体的预算内收入根本无法维持乡镇政府的正常运转,乡镇政府就不得不在非预算部分「动脑筋」,但是由于在非农领域缺乏征收空间,其非预算收入惟有从农民头上征收之一途。随着人员和机构的增加、各种达标升级活动的开展和政绩(面子)工程的建设,乡镇公共开支逐年上升,农民负担也便随之累年加重,乡村干群冲突愈演愈烈。在这种情况之下,因情势所迫,就不得不进行农村的税费改革。

农村税费改革实际上就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收,将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理[xi]。这一制度设计的好处主要有三点:一是简便征收,二是遏止农民的税外负担,三是进一步规范了乡镇财政的收支,强化了乡镇财政的预算管理。例如:安徽省规定「农村税费改革后增加的农业税、农业特产税收入,全部作为乡镇固定收入」,同时「将乡镇职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出(国家明文规定上划的除外),原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围」。这样一来,乡镇财政收入和支出就只有预算一块,不再存在预算外和自筹资金部分。其中,乡镇财政的收入范围调整为:乡镇范围内组织征收的增值税(1/4留存乡镇财政)、地方工商各税、企业所得税、农业四税(即农业税、农业特产税、耕地占用税和契税)、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等;支出范围包括:乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业发展支出,行政管理费支出,社会保障和社会福利支出,公共设施维护建设支出和其他支出等[xii]

农村税费改革以后,乡镇财政的常规收入实际上是由这样三个部分组成(按照征收渠道划分):一是财政收入部分,这部分以农业四税为主体,除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入;二是地税收入,包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等;三是国税收入(主要是增值税)留存部分。以下是作者调查的三个乡镇[xiii]的财政收入结构(表1),它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致状况:

 
1  2001年安徽省三个乡镇财政收入结构情况(万元)

 

S

G

T

1、财政税收

44.6

103.9

33.6

其中:农业税及特产税

39.8

100.3

21.0

2、地税收入

52.6

20.0

144.9

3、国税收入

37.0(其中3/4上交)

20.0(其中3/4上交)

36.6(其中3/4上交)

注:S镇是农业型山区镇,人均土地只有0.48亩;G乡是农业型畈区乡,人均土地约1亩;T镇地处旅游区,虽然人均土地不足0.4亩,但是其旅游服务业较为发达,镇财政收入的支柱是地方工商税收。
资料来源:2002424日、516-18日作者的田野调查。
 

在乡镇财政收支规范化的同时,乡镇的收支结构也被模式化了。换言之,在堵住乡镇财政收支的疏漏的同时,也给乡镇财政套上「紧箍圈」,乡镇财政的增收空间非常有限,尤其是农业型乡镇,基本上没有任何合法性增收途径可言——有些乡镇在农村税费改革中为了使财政收入不留太大缺口,又不能冒违背政策之险将农业税率调到上限7%以上[xiv],只得在农业税应税土地面积和常产上做文章(个别山区乡镇常产竟然调到700公斤以上[xv]),即便如此亦是非常有限的——仅农业税而言,一旦按照新的税率调整以后,几乎是一成不变的了。而地税和国税收入,在短期内也不可能有太大的变动。农村税费改革以后,乡镇财政将面临巨大的收支平衡压力。

 
二、乡镇财政缺口:个案分析
 

农村税费改革以后(2000年),安徽省农业两税(农业税和农业特产税)及附加是37.61亿元,比改革前49.25亿元(包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费)减少11.64亿元,再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26,全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中,乡镇财政减收13.96亿元,平均每个乡镇减少收入75.46万元(可参考表2)。

 
2  S镇农村税费改革前后收入政策性增减因素对比情况(万元)

 

改革前(1997年)

改革后(2000年)

政策性增减收入

农业税

25.82

36.79

+10.97

乡镇统筹(含教育集资)

49.03

-49.03

屠宰税

5.96

-5.96

合计

80.81

36.79

-44.02

注:S镇地处皖西南,在农村税费改革之前农民负担就相对较轻,因此政策性增减幅度低于全省平均水平。
 

虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收,但是,在税费改革之前,乡镇财政除了政策内的收入以外,还有政策外的收入(即「制度外收入」或「非规范收入」)。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不同的地区是不一样的,总体而言,安徽省北部地区政策外收入较高,南部地区较低。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入,因此,安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元(因为许多政策外收入在乡镇财政账面上反映不出来,它们原本就没有计入乡镇财政账户,然而这一块收入损失没有也无法进行计算)。

乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡,其收支缺口主要依赖「非规范收入」(制度外收入)弥补。现在农村税费改革取消了「非规范收入」,再加上政策内的减收,乡镇财政势必留下较大的资金缺口。例如,改革之后,皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入343万元,地税和国税收入20万元,合计财政收入363万元,而支出人员工资409万元,民政优抚30万元,计划生育23万元,工作经费40万元,至少需要360万元,收支相差132万元[xvi]。皖中定远县张桥镇改革前总收入307万元(其中政策性收入266万元),改革后只有162万元,减少收入145万元(其中政策内减收104万元),减幅达47.23%2000年该镇财政收支缺口大约是30万元[xvii]。又如皖南的G乡,改革前(1998年)农业税和特产税收入65.3万元,乡统筹67.1万元,国税收入22万元,地税收入(含工商营业税、企业资源税、屠宰税和外出务工经商所得税等)59万元,实际可用财力为196.9万元,改革后(2001年)农业税99万元,农业特产税1.3万元,土地有偿收入2.5万元,企业管理费1万元,其他收入0.2万元,国税收入20万元,地税收入20万元,实际可用收入128.9万元,减少收入68万元,加上转移支付和结算等收入,2001年该乡实际财政赤字30万元。

另外,还有乡镇财政的负债问题。据安徽省财政部门的调查,全省乡镇一级财政负债平均达300多万元。乡镇举债的绝大部分是前几年农村基础教育达标和发展乡镇企业引起的。尽管这些债务是在农村税费改革之前就已发生,并非农村税费改革造成的,但是,由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束,这些改革前留下的乡镇债务问题就没有消解的希望,原本失衡的乡镇财政,背负着如此沉重的债务重担,启能支撑多久?!

 

三、乡村公共品、农民负担与乡镇政权的合法性问题

 

农村税费改革的直接目的是减轻农民负担。这场改革的矛头似乎主要对准乡镇政府,因为在一般人眼中,乡镇政府是加重农民负担的「罪魁祸首」,国家的政策始终是好的,如果乡镇政府严格按国家的政策行事,就不存在所谓的农民负担问题。实际的情形好像也是如此,往往是乡镇政府在政策之外添列了不少农民负担的名目,并且是乡镇政府直接到农户家里强行征收,由此造成的干群冲突也集中在乡镇一级,乡镇政府往往是农民上访、控告的主要对象。日益恶化的农民负担问题和逐渐升级的乡村干群冲突,不但影响了农村社会的稳定,而且还危及农村基层政权的合法性和国家的统治权威。

农村税费改革的深层目的,就是重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威。因而,从这个意义上来说,与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整,毋宁说是国家在农村社会基层政权重建(state re-building)的一种尝试和努力(能否取得实际的效果,后文将继续讨论)。这种努力,主要是通过这样两个途径达成的:一是取消一些不合理收费项目,将另一些收费项目并入农业税收中合并征收,从而将农民负担降低并控制(或固定)在某一可以接受的范围之内,农民由于获得实际的经济利益(实惠)对「国家」增进了信任和拥护;二是取消乡镇财政的非预算收入,将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中,又将乡村教师的工资收归县财政统一发放,并对乡镇财政实行「零户统管」。这些措施的良苦用心显而易见,说白了就是规范和约束乡镇政府的行为,以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。

总而言之,乡镇政府成为众矢之的,不但农民对他愤懑,「国家」也不信任他。甚至,在个别地方(如陕西省[xviii] )还撤销了乡镇财政,认为乡镇财政是乡镇政府腐败的温床;不少学者也主张虚化或撤销乡镇政权[xix] 。在他们认为,撤销乡镇财政、虚化(或撤销)乡镇政权,不但可以从根本上治理农民负担问题(他们认为农村税费改革只是短期的治标之举),而且还可以渐臻理想的乡村自治之境。

固然,乡镇政府在农民负担问题上负有不可推卸的责任。但是,如果进一步从财税体制、县乡政权的结构关系等制度层面进行分析,实际的情形并非如此,乡镇政府也有不得已的苦衷。

首先,从财政上而言,县乡之间大多是一种事实上的「财政承包体制」[xx] 。但也有一些地方,县乡之间推行了「分税制」[xxi],然而却有不少乡镇因为自身财力的匮乏而不得不依赖上级财政的补助和转移支付,决定实际补助和转移支付数额的权力则掌握在上级手中。这也就是说,无论是「承包制」还是「分税制」,县乡之间的财政「游戏规则」的制定权始终掌握在上级政府手中,下级政府始终处在被动、服从的不平等地位,因此,它始终是有利于上级政府,以保证上级政府收支为基本前提。其结果是「乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴」,缺乏财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下,不得不在制度外「另辟蹊径」谋求资金收入。在乡镇企业比较发达的地区或地处城市郊区的乡镇,这些制度外收入可以从乡镇企业剩余或土地收益中获得;而在广大以农业收入为主的农村地区,乡镇的这些收入就只能在农民头上直接征收,这样就必然形成「『一税』轻,『二税』重,『三税』『四税』无底洞」[xxii]的现象。

1994年实行的「分税制」改革,又在某种程度上加剧了县乡之间财政承包体制的偏重倾向。鲍尔认为:「中国的分税制财政体制,实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享,再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最终进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式。」[xxiii] 尽管这种税制改革的初衷主要是调整和规范中央和地方的财政税收关系,扭转过去中央财政收入偏低的局面,加强中央政府的整体调控能力(包括对地方政府的控制能力),但是,这种做法却被地方各级政府自上而下所广泛效仿,其结果必然是财力自下而上逐级向上集中[xxiv]。仅以作者调查的Q县为例,Q县是安徽省的贫困县,其财力十分贫乏,在税收返还上中央和省财政应该寄予更多的优惠政策。但是,自1994实行「分税制」以来,该县就累计净上划近亿元(参见表3)。

 
分税制财政体制对Q县的影响(万元)

年份

Q县一般预算收入

当年上划数

当年返还数

净上划数

累计净上划数

1994

2519

1188

961

227

 

1995

4015

1653

1010

643

870

1996

5366

2190

1059

1131

2001

1997

7675

2309

1068

1241

3242

1998

9185

2495

1079

1416

4658

1999

9516

2292

1064

1228

5886

2000

8776

2458

1076

1382

7268

2001

9588

2336

1068

1268

8536

    资料来源:Q县财政局提供,20028月。
 

更糟糕的却是,分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上,没有适时进行相应的政治分权改革(即在各级政府间合理划分财权和事权),以至最终形成财力日益向上集中,事权却逐级下移的局面。乡镇政府作为最基层的一级政府,所谓「上面千条线,下面一根针」,事无巨细最终都会落在乡镇政府身上。由此不难理解,为什么到了1990年代中后期农民负担问题愈演愈烈,乡村干群冲突几乎达到白热化的程度。

而且,这种偏重的财税体制是与县、乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的,从而在体制上进一步削弱了乡镇对县的谈判能力,以至上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。结果往往是乡镇超收不能多得,减收却依然保持较高的上缴基数不变。由于体制内的乡镇财政自主性(或独立性)阙如,严重束缚了乡镇财政的正常建设和健康发展,迫使乡镇政府摆脱制度内财政的规范(和非规范)的束缚而另辟财源,从而激励并加剧了他对制度外财政的倚赖,最终形成乡镇制度内财政与制度外财政畸轻畸重的异常结构关系。乡镇政府对制度外财政的倚赖,必然转化为农民负担问题。

但是,也应当客观地看到,在农村税费改革之前,乡镇制度外财政在乡村公共品产出(public output)方面发挥着积极的作用,甚至直接参与到乡村社会经济发展中去(如发展乡镇企业,调整农业产业结构等),具有鲜明的建设性特征(这一点不应忽视)。在乡村公共品的供给上,最突出的莫过于乡村中小学校的改造和乡村道路等基础设施的建设。一般地,乡村教育支出约占乡镇公共支出的50-70%。乡村教育不仅对受教育者个人、家庭、社区有好处,而且对整个社会的发展都有裨益[xxv]。乡镇道路、水利工程等基础设施的建设也具有溢出效益,按照「谁受益,谁负担」的原则,这些公共品和准公共品(quasi-public good)生产投资应该按其实际的受益情况由中央和地方各级政府分别承担。然而,在过去这些投资几乎完全或绝大部分由乡镇政府承担。除此以外,乡镇政府还承担了许多本该由中央政府和上级政府承担的部分事务,如民兵训练、优抚、计划生育和部分农业生产支出等。民兵训练和优抚是为了增强国防,属于全国性公共物品,而计划生育也是国家的根本国策,并不反映农民的偏好。[xxvi]然而,实际的情形往往却是「上级政府请客,乡镇政府出钱」。诚如樊纲所言,「所谓『非规范收入』,其实正是这样一种在旧的财政体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下,人们自发地解决公共物品供给不足问题的一种处于『草创』阶段的体制创新」[xxvii]

从整体上而言,之所以会形成这种现象,还与我国的「二元财政结构」不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品生产(和供给),甚至还将城市居民的个人福利(如住房、养老和失业等)囊括其内;但是,对农村的公共品生产却较少投资,即便是属于全国性的公共品,也由农民负担(除了直接的税费负担外,还有工农业产品「剪刀差」形成的间接负担),从而形成了不平等的城乡二元的财政结构[xxviii]。在这种二元财政结构下,农村基层政府为了生产和供给乡村的公共品,就不得不在体制外寻找途径。

这样一来,乡镇政府实际上处在进退维谷的两难境地:为了生产和供给乡村公共品,就不得不加重农民负担;如果不加重农民负担,就不能生产、供给基本的乡村公共品,满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在两难之中,乡镇政府面临着双重的合法性挑战:一方面,如果不能满足乡村人民基本的公共需求,生产和供给最起码的乡村公共品,乡镇政府的存在价值就被置疑;另一方面,如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限,乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担,但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中,由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚,他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。令人忧虑的是,至今为止人们似乎还没有充分认识到这种合法性危机正在悄然来临;事实上,也难以预料这种合法性危机对于整个基层政治权威的冲击将会造成怎样的恶劣后果!

 
四、依附性、官僚化与乡村社会发展
 

农村税费改革另一个不为人知的后果,将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家(state)的依附性。

事实上,乡镇政府几乎从来都不是一级完备(或完全)的政权组织:一是条块分割的管理体制严重削弱了乡镇政府的权能。诚如一些人所指出的那样,「乡镇政府名为一级政权,实际上是一个空架子,根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会各项事业,缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。......通过(县级设在乡镇的)分支机构,瓜分和肢解了乡镇政府的职能,侵夺了乡镇必要的自主权,使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有」[xxix]。二是自主性阙如的乡镇财政制约了乡镇政府的实际「作为」。如前所述,在偏重的财政承包体制中,乡镇财政实际上依附于县财政,它并非责权统一的一级实体财政。而且,乡镇财政一般都是实行双重领导制,乡镇财政组织名义上属于乡镇政府,但其人事权和主要业务则由县级财政部门掌握。三是乡镇政府缺乏应有的人事权和行政执法权。乡镇政府的人事考核、政绩评定、职务升迁等基本上掌握在上级组织部门手中。而乡镇政府的行政执法权(如公安、司法、计划生育执法权等)大多也是直接或间接掌控在上级政府有关职能部门手中。通过这些体制性设计,使乡镇政府沦为县政府的附庸或事实上的派出机构。

农村税费改革则会进一步剥夺乡镇政府的自主性。在农村税费改革之前,乡镇政府由于存在制度外财政,至少具有体制外的部分自主性。乡镇制度外财政的存在及其扩张,实际上是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政,将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中,这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。

正如本文首先所阐述的,农村税费改革对乡镇财政的影响是双重的,一方面是乡镇财政的规范化,另一方面则是乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力。在规范化财政的约束下,乡镇政府为了缓解自身的财政压力,就只能仰赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支持,从而加重了他对上级政府乃至国家的依赖性。乡镇政府对国家依附性的累积,将对整个乡村政治社会的发展产生深刻的影响,并导致一系列后果。

首先,乡镇政府将会进一步「官僚化」(bureaucratization)。「官僚化」是国家基层政权建设(state making)的一部分。近代以来,各种国家政权都试图在县以下设立各种正式和非正式的政权组织,加强对乡村社会的渗透和控制,但是,其中不少尝试和努力都因为各种各样的原因而没有取得预想的成效。即使在高度集权的人民公社体制中,乡镇政权也未完全实现「官僚化」,以至国家不得不通过诸如「三反」、「四清」等经常性政治运动来清除「异己」分子[xxx],确保国家意志在农村基层的顺畅贯彻。这种没有任何政治自由和公民权的基层政治制度最后终于被历史所抛弃。随之而来的是,以村民自治为主要内容的乡村基层政治民主的扩大和发展。农村税费改革通过规范乡镇财政的预算管理,以及国家对乡镇政府的转移支付制度的建立和加强,乡镇财政将被完全纳入国家财政预算管理体系之中,乡镇政府势必因此而整合到国家的政治体系之中,成为国家机器的一个组成「元件」。

或许有人会说:乡镇政府本身就是一级国家政权组织,理所当然是国家机器的一个组成部分。然而实际的情形却不尽然:首先,乡镇政府的干部绝大部分都出身农村,他们的父辈、亲人都是农民,其中还有不少干部是土生土长的,无论在情感上还是在实际的交往中,他们都与农民结成了纷繁复杂的关系,因而他们与其上的各级政府的「官僚」并不相同——他们往往会考虑农民的切身利益,或保留、或变通、或阻挠执行国家的某些政策、法令(当然也不排除基于自身利益的考量)[xxxi]。更为重要的是,乡镇政府与其上的任何政权组织都不同,他直接面对乡村人民而治。这种面对面(face to face)的治理形式,决定了乡镇政府必须摆脱衙门式(或科层制)的文牍主义和官僚作风(以及正式而严格的等级制度),保持较高的亲民性。换言之,像乡镇政府这样乡村基层组织的合法性权威,必须建构在乡村「权力的文化网络」(culture nexus of power)之上。诚如杜赞奇所言,「在组织结构方面,文化网络是地方社会中获取权威和其他利益的源泉,也正是在文化网络中,各种政治因素相互竞争,领导体系得以形成」。乡村文化网络「不只是角逐权力的场所,也不只是接近各种资本的工具,它还是正统和权威产生、表现及再生的发源地」[xxxii]。正是基于这些原因,乡镇政府最好是国家意志和民意的结合物。而且,乡镇财政的直接来源——无论在农村税费改革之前或是之后——主要是本地区的农民,也就是说,是乡镇人民直接「养活」着乡镇政府,乡镇政府理应是乡镇人民利益和意志的代表。所以,乡镇政府不但是国家设在乡村社会最基层的政权组织机构,更是乡村社区治理的主体单位,代表乡村人民进行自我治理。这就要求他必须具有一定的自主性。

但是,乡镇政府拥有一定的自主性,必须建立在这样一个民主基础之上,即乡镇社区人民真正享有民主选举、民主监督和民主参政的权利(权力);同时,上级政府则主要通过法律来指导(或约束)乡镇政府的工作,彻底改变上下级政府间绝对的支配与服从关系[xxxiii]

农村税费改革以后,随着乡镇政府自主性的不断丧失,对上级政府(和国家)的依附性积累,乡镇政府将极有可能完全纳入国家的官僚体系之中,其结果将不难想象:一是「国家」对乡村社会的挤压,必然阻遏乡村社会自治式民主的进一步扩张和发展。二是国家与基层民众之间缺少必要的调节、缓冲和磨合的「中介」组织(机制),二者之间不可避免的矛盾或冲突将会处于「短兵相接」的状态之中。一旦发生这种情况,就比较难以解决彼此的矛盾或冲突。然而,此前的乡镇政府却在一定意义上扮演着介于国家与基层民众之间的一种「中介」角色,对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可替代的作用(也正因为如此,乡镇政府有时候就成为一种必要的「牺牲品」——基层民众将他们的不满撒在乡镇政府的头上,而国家则可以置身事外,处于一种超然的地位上)。三是增加国家的统治成本。农村税费改革切除了乡镇的制度外财政,国家就必须加大对乡镇政府的转移支付力度[xxxiv],加重国家在农村基层的统治成本。然而,国家的财政能力毕竟有限,如果国家的转移支付弥补不了乡镇财政的缺口和从根本上化解乡村债务,乡镇财政就不得不再次在体制外寻求收入来源,如此一来,农村税费改革就会功亏一篑,而不幸被人言中,重蹈历史上历次税费改革之覆辙。或者,国家以正式的税收形式进一步提升对乡村社会的汲取能力,以此来保障乡镇政权的运行。不论是前者还是后者,都将对乡村社会发展造成不言自明的负面影响。

 
五、余论及改革建议
 

每项改革都会产生一些积极的作用,同时也会产生一些负面的影响,农村税费改革亦不例外,而且许多负面影响并非农村税费改革本身所致,而是由于相关的配套改革没有及时跟上造成的。很显然,单纯的农村税费改革很难取得成效。在进行农村税费改革的同时,还必须进行乡镇公共财政改革、乡镇自治式政治改革和政府间的分权式体制改革。

1  乡镇公共财政改革,就是要消除县乡之间偏重的财政承包体制,将乡镇财政建设成为一级自主性公共财政,使乡镇财政真正担负起本社区内公共品生产、服务的职能。然而,目前的乡镇财政却承担了大量本应由上级政府和国家负责的事务,结果导致乡镇财政支出不断增长,乡村人民必需的公共品和公共服务得不到满足,农民负担加重,乡镇机构大肆膨胀等一系列问题。如果各级政府都能自觉担负起属于自己相应层次的公共品生产和服务的职能,一些不必要的乡镇机构、组织(过去有不少乡镇机构、组织是上级政府及其职能部门基于自身利益要求而设立的)也可随之撤销,乡镇政府就会因此减少大量的(外部)财政支出。

另外,还必须保证乡镇财政有比较稳定的收入来源。从安徽省农村税费改革来看,农业四税很难满足乡镇财政的基本公共开支需要。市场化改革以来,农村社会也出现了较大的贫富差距,国家可以因时开征所得税、财产税和遗产税等调节性税收,将乡镇范围内的这些税收全部作为乡镇的财政收入。或者,增加国税收入的乡镇分成比重。同时,还要建立和健全转移支付制度,支持地方进行公共建设。

2  要想消除县乡之间偏重的财政承包体制,建立乡镇自主性公共财政,就必须同步进行乡镇自治式政治改革。乡镇自治式改革,并不是撤销乡镇政权,实行完全的「乡镇自治」。而是建立和扩大有效的乡镇人民直接参与乡镇政治的机制,增强乡镇政府的自主性和自我治理能力。如果不能建立有效的民主参与机制,乡镇财政就容易偏离乡村公共品生产和服务的职能,而成为少数人腐败的温床。「要使乡镇财政提供的服务满足辖区内农民的需求,就必须在农村进行民主制度建设,让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制,使乡镇政府受社区农民约束,执行农民的意愿」,诚如有学者所分析的,乡镇财政之所以偏离公共财政职能,其主要原因是「乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意愿为主,社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序,缺乏参与公共事务决策的实际权利」。[xxxv]而乡镇政府之所以会「听命」(服从、依附)于上级政府,是因为他们的权力直接来源于上级而非乡村人民,因此,要想改变这种状况,就必须首先改变他的权力来源问题,即乡镇政府应该由乡镇人民直接授权建立。

3  然而,要想使乡镇自治式改革真正得以进行,就必须适时进行政府间的分权式体制改革,即按照宪政的理念,合理划分各级政府之间的权力范围(及其限度),在上下级政府间建立制度化的民主合作式新型关系。
责任编辑:liqun
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