权力边界与职责担当：文化治理的“三元”主体格局建构——基于协商民主的视角

陈怀平 吴 绒 刘吉发

【 摘要 】 文化建设作为中国特色现代化建设的重要内容，是提升国家软实力和维护公民文化权益的重要载体。协商民主作为我国民主政治的独特优势，在“广泛多层制度化”实践中，其“平等”“包容”的价值诉求、“交往”“商谈”的实践特质和“批判”“整合”的思维取向，契合了我国文化建设中“多元治理”的改革诉求和时代趋势。本文提出在打破“全能政府”和“超级保姆”的同时，构建“政府—社会—市场”三元文化治理主体格局，以保持三者权力结构与作用边界的动态平衡；并以协商民主的“宪政体制”框架、“双轨制”机制和“公共理性”原则为导向，以控制政府权力、培育社会组织、规范市场力量三大维度为切入点，界定各治理主体的外在权力作用边界和内在职责担当，最终实现“强公共领域”“弱公共领域”和“私人领域”之间的对话与互动，提升文化治理的整体管理效能。

【 关键词 】 文化治理；协商民主；公共领域；私人领域

随着中国特色社会主义现代化建设的不断推进和改革开放的不断深入，中国社会进入到了“文明自觉”的历史阶段， “文明复兴，全面改革”构成了我国社会发展的政治主线，中， “全面改革”是社会发展的显性路径， “文明复兴”则构成了社会发展的隐性目标，二者共同生成了社会发展的强大牵引力和驱动力。这要求我们不仅应站在中华民族文明复兴的战略高度上不断加强文化建设，而且要适应中国特色社会主义全面改革的时代趋势，引入现代公共管理的“治理”理念，不断推进文化体制与文化管理改革。 “治理”向度的协商民主理论支持者认为，协商民主有利于回应多元文化社会中的某些核心认知问题，主张在宪政框架下，以分权制衡为基础，以公共利益为导向，通过协商对话实现共识和明确责任，最终形成具有“集体约束力”的治理权威，表现出主体多元平等性、主体间权力的依赖与互动性以及主体间责任的模糊性等特征，其价值理念契合了当前多元化文化治理的基本旨趣，构成了中国特色社会主义文化体制改革的实践选择。因此，以协商民主实践理念为指引，以文化治理的内在规律为基础，生成合乎手段性价值和目的性价值相统一的文化治理主体格局，有利于打破政府对公共权力和文化资源的权威垄断，消解传统政府管理中的“主—客”对立性二元思维模式，对推动现实语境下的社会主义文化大发展大繁荣具有重要意义。

一、协商民主与文化治理“三元”主体建构的逻辑耦合

“治理（governance)”概念源于古典拉丁文或古希腊语“引领导航（steering）”一词，是伴随“新公共管理”和“企业型政府（E ntrepreneurial G overnm ent）”理论的发展而进入理论与实践场域的，为实现管理的“3E s”目标，即“经济（E conom y）”“效率（E fficiency）”和“效益（E ffectiveness）”① 提供了新的实践路径。治理本质上是一个动态的公共管理过程，既打破传统的以支配关系为基础的管理模式，同时又涉及公共部门与私人部门等领域，使得在“众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”② 。“文化治理”主要指在社会文化建设过程中，在宪政体制和相关法规指导下，多元文化建设主体（政府、社会和市场）通过平等参与审议的方式，对社会文化发展的决策与法规、公文化权益的保护和文化产品及服务的交换等相关问题基于公共理性而取得一致认同，并使管理主体在此基础上既能各施其责又能相得益彰，共同推进文化的大发展大繁荣的实践过程。

作为“一种具有巨大潜能的民主治理形式”③ ，协商民主被界定为一种主张分权、制衡的制度设计，要求包括政府、社会组织、市场、公民在内的所有利益相关者通过理性的审议对话以达成共识，进而作出彼此接受的公共决策，实现共同治理的目标。为此，协商民主理指导下的文化治理主体格局建构，必须在满足合乎规律性与价值性的内在诉求的基础上，明确各治理主体自身的外在权力边界和内在职责担当，即政府本着“平等” “包容”的精神重新规范自身权力和确立自身的地位与职能，并借助于权力中心的地位规制社会和市场发展；社会组织本着“通向正式组织”的义务发挥“非正式审议”的职能，形成政府决策的外围力量；市场则本着“自我管理”的民主精神和“公共理性”的社会责任，实现“公共领域”与“私人领域”的互动。同时，在明晰主体职能边界划分的基础上，要求建立起政府、社会、市场三方主体自由参与、共同协商，各归其位、各司其职的平等、合作关系，实现文化治理中“强公共领域（strong public）”“弱公共领域（weak public）”④ 和“私人领域”的多维互动。在文化治理过程中，协商民主的“平等与包容”“交往与商谈”和“批判与整合”值理念耦合了文化治理多元主体间“协同共治”“协商互动”和“理性共识”的价值旨趣，构成了二者的内在逻辑关联，为文化治理的不断创新以及最终走向规范、成熟提供了理论与实践基础。

首先，协商民主“平等”“包容”的价值诉求耦合了文化治理多元主体协同共治的实践要求，为“三元”治理主体的合作互动提供了理念前提。协商民主的实质是平等的、具有不同利益倾向和偏好的多元主体间的互动过程。在这一过程中，作为公共权威机构的政府、弱公共领域的组织机构或利益集团，以及非公共领域的公民个体等参与主体在政治共同体中是平等的、理性的、自由的，拥有平等的影响审议过程和结果的能力，以及平等支配信息和资源的权力。在平等理念的价值引领下，所有参与主体能够获得其他主体的尊重和包容，能够自由、公开地表达不同意见和多元利益诉求，不受来自强公共领域的限制和影响。因此，在平等、包容价值理念导向下的文化治理，不仅要求各主体能够平等地参与文化事务管理，平等地支配公共文化资源，平等地表达文化利益诉求；而且要求参与主体的多元文化利益表达和不同文化倾向的公开不受其他主体的限制和约束，并能够得到其他主体的尊重和包容。多元主体共同参与文化治理过程，有利于改善当前以政府成员为主的精英人员代替其他主体进行利益表达的现状，提升文化决策的科学性、合理性，为文化事务的管理提出更加合理的、各主体均能接受的解决路径，从而“改变公民与官员参与治理的方式，在危机与僵局出现时找到合作的路径”⑤ 。

其次，协商民主“交往”“商谈”的实践特征耦合了文化治理多元主体协商互动的行为旨趣，为“三元”治理主体的共管共治提供了实现方式。“民主不是体现为人们偏好和意愿的简单聚合，而是来自于基于话语辩论的交往过程”⑥ 。在公共领域，参与主体以语言为媒介形成意见和意愿，并通过交往行动“与客观世界、社会世界以及主观世界发生关联”⑦ ，展开对话、交流、商谈，将不同的意见和多元的诉求聚合为公共意见，从而进入一个共同的语境，最终达成共识形成公共决策。由此可见，通过对话开展的交往和商谈，为政府、社会、市场三者不同诉求的自由、公开表达提供了平台和渠道，在此基础上确定三者关系及其职能范围，既能确保三者各在其位、各司其职、各负其责，又能保障三者共同参与、协商互助、合作共享。因此，在交往、商谈理念指导下的文化治理，要求政府、社会、市场三者借助于商谈过程确立职能边界，这不仅能够改善以政府为主要参与者和利益表达者的传统格局，确保三者之间建立起一种相互协调、共生互补的“良秩”关系，自由参与文化事务的治理和决策；同时，各方主体能够通过互相提供信息、交流意见等形式进行交往和协商，甚至通过商谈努力说服其他主体承认或认可自己观点，最终在各主体间形成一致意见并进入决策议程，在国家或区域层面指导文化的规范有序发展。

最后，协商民主“批判”“整合”的思维取向耦合了文化治理多元主体理性共识的实践目标，为“三元”治理主体的共治价值提供了方向指引。在协商民主理论中，“共识是协商的结果，是政治过程参与者在充分审议基础上形成的，对所讨论问题表现出的一致性”⑧ 。协商民主视阈下的治理目标是聚合政府、市场、社会等所有利益相关者的多元诉求和利益，进而达成一种普遍认可和接受的共识。基于平等、真诚、理性、反思的批判商讨过程，各主体能够在相互交往之中形成共同体感，从而增强对共同体的价值认同，“产生阿伦特所谓的‘交往力量’”⑨ ，最终，为实现有效的公共政策、推进持续性共同体行为提供合法性基础。因此，在协商民主理论指导下的文化治理，要求政府、社会、市场等主体平等，自主地表达自身利益和偏好，同时尊重和承认多元文化诉求的冲突和分歧；以“友善批判”为路径，以公共理性为指引反思各方意见，并通过交往和商谈等方式说服他人，充分聚合各方的文化利益和诉求，实现政府、社会、市场三者间的相互妥协与包容，最终形成文化公共利益的共识目标，生成文化治理领域的合法化决策。

二、协商民主视域下文化治理“三元”主体建构的现实必然

“治理”作为现代“新公共管理”运动的理论与实践创新，其主体构成“未必是政府，也不一定非得依靠国家的强制力量来实现。⋯⋯是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”⑩ ，同时，协商民主的价值理念也要求将治理看作是一个上下联动的动态过程，其中，权力向度是多元的，政府、社会组织以及公民个人主要通过建构一种合作、协商的伙伴关系，在公共理性的指导下处理文化管理的各类事务。这一方面要求我们在文化治理实践中，要以“有限政府”理念为指导，控制政府权力的过分膨胀，但也要防止新自由主义思维的入侵而使政府退缩到文化发展的“场外”；另一方面要求我们在拓展社会和市场力量参与治理的时空环境的同时，防止由于过分夸大社会和市场的功能而违背文化治理的内在规律和协商民主的平等多元特征。为此，合理把握政府、社会和市场在文化治理过程中的“价值度”，实现三者在文化治理中的动态平衡，既是遵循文化发展“公益属性”和“产业属性”的现实要求，也是文化治理的过程性和工具性目标。当下文化治理过程中呈现的主体间的各种“非均衡”理论主张和实践现实，不仅构成了推进我国文化治理不断完善的现实基点，也构成了文化治理中“三元”主体间建构平等、均衡的权责关系的价值必然。

在“强公共领域”的政府维度，传统的以政府为权力中心的“全能政府”论，以及对政府过度迷信的“超级保姆”理念仍在一定程度上影响我国的文化管理活动，表现为政府忽视社会组织在文化发展中的角色和价值，主导甚至掌控文化市场发展及其运作方式，并通过国家宏观政策手段予以约束和限制，极大地抹杀了社会、市场推动文化发展的自主性和积极性，进而导致政府在文化管理中的缺位、越位和错位。这种政府“一元独大”的管理体制，一方面导致我们对社会力量的认知还停留于附属性层面，即不是将公民社会视为一种有着自身管理体制和自我运行机制的自组织力量，而是严重依赖于政府道德关怀和资源扶持的附属机构；另一方面造成我们“对市场经济的认知还停留于工具性层面，即不是将市场经济视为一种有着自身运行逻辑和自我调节机制的经济秩序，而是可供政府随意拿捏的制度安排或随意取舍的政策工具”11 。另外，在机构臃肿、人浮于事、效率低下等固有问题长期存在的前提下，政府权力的内在扩张性与外在自利性不断凸显，导致公共权力不断异化为政府无边界、无约束地干预“弱公共领域”和“私人领域”的工具，在社会发展文化事业和市场发展文化产业方面形成极大阻力，不利于实现文化双重属性的价值最大化，以及文化产品和服务供给的“帕累托最优的效率边界”12 ，甚至造成对公民文化权利的任意践踏，导致“人民群众共享文化发展成果”这一目标在实践推进中逐渐嬗变为“部分群众享有部分文化成果”。

在“弱公共领域”的社会维度，虽然目前奉行的“大政府小社会”的管理模式遭到了来自坚守“小政府大社会”的理论支持者的批判，且“国家有意识地放松了对社会生活的管制，民间组织由此获得了迅速发展的空间，其公共服务和社会治理功能也得到了初步显露”13 ，但受当前处于“社会主义初级阶段”这一现实的制约，加之92我国文化治理还处于实践探索阶段，以政府为权力中心的思维惯性仍长期存在，造成政府在文化管理中的核心地位和作用难以撼动，社会组织在参与文化管理过程中无法将哈贝马斯所谓的“非正式”审议结果通过有效机制投射到政府文化管理的“正式决策”之中，也就无法实现“弱公共领域”与“强公共领域”的互动。诚然，正如科尔奈所言，社会组织并非大家所认为的既远离“肮脏”的政治又远离“利润饥饿”的市场，其发展主要依托于市场提供的资金支持以及政府提供的制度保障，一旦脱离了市场与政府，社会组织就只剩下一副“无缚鸡之力”的外壳。在文化建设过程中，如果失去政府和市场在权力、资源等方面的支持与维护，无论是在公共文化设施的规划布局与建设运行层面，还是在公共文化产品和服务的供给与管理层面，以及在文化产品和服务的质量与绩效评价考核层面，社会力量都会表现出前所未有的吃力感和挫败感，从而导致国家文化软实力提升和公民文化权益保护成为“空谈式”的口号。

在“私人领域”的市场维度，虽然受哈耶克等学者倡导的新经济自由主义思想的影响，国内自由主义理论支持者开始对当前“强化政府权力、弱化市场作用”的管理模式进行反思并提出了质疑，并主张构建“大市场，小政府”的经济发展模式，走“强化市场调节、弱化政府干预的道路”14 ；但由于我国目前仍处在转型期，社会经济结构、文化形态、价值观念等正在遭遇巨大而深刻的变化，面对复杂多变的经济社会矛盾与冲突，在“文化即意识形态”的传统思维主导下，我国文化发展逻辑地沿用了“大政府，小市场”管理模式，主张由政府规范甚至控制文化产业市场秩序和产业发展格局，以防止市场对文化领域的“侵害”。政府权力的过度集中导致权力不断膨胀并进入到“权利”领域，造成“公共领域”对“私人领域”的大肆侵占和市场作用的逐渐“式微”，这不但在文化发展的理想语境层面阻碍了“私人领域”与“公共领域”双向互动关系的生成，降低了双方平等、自由地进行协商、对话的可能性；而且在文化产业实践的现实语境层面加大了文化市场发展对政府作用的路径依赖，不利于以市场经济方式实现文化价值的经济转换，极大地阻碍了我国文化发展的持续创新和文化“走出去”战略的落实，这必然会降低文化“自觉”“自信”和“自强”的价值目标的实现度。

“政府、市场、公民社会是组成国家治理结构的三大制度系统”15 ，它们共同维系和规范公共秩序，整合并优化资源配置，合力推动经济社会发展。作为一种基于国家、社会与市场互动视角下的现代国家治理形式， “多元治理”因应协商民主价值诉求进入到社会管理的理论与实践场域中，为打破传统政府一元垄断格局，进而为实现“多元主体共治与政府协商分权”提供了方向。以政府为元主体，政府、社会和市场相互依赖和协商合作的文化治理模式，体现了政府文化职能从传统“权威管理”向现代“协商治理”的根本转变。

在文化治理的“三元”模式中，我们不能过度迷信政府、社会和市场的单一性价值，而应重视政府、社会和市场的联动力量，并在三者之间找到平衡点和契合点。这不仅能避免因三种治理方式的任意扩张而产生的“雅诺什·科尔奈所说的‘三个谬误 ’”16 ，而且可以搭建多元利益表达与聚合的公共平台，进而加速和畅通“强公共领域”“弱公共领域”和“私人领域”的交流合作，最终实现合作共赢的复合式文化治理价值。

三、协商民主视域下文化治理“三元”主体格局建构的实践路径

基于对当前我国文化管理困境的现实考量，文化治理主体格局建构必须在充分理解协商民主的价值理念的基础上，利用协商民主的“宪政体制”框架、“双轨制”机制和“公共理性”原则，以“政府”“社会”和“市场”各行其责、相得益彰的实践取向为指引，明确划分治理主体的外在权力边界和内在职责担当，构建政府、社会和市场各归其位、共同参与、相互制约、协商对话的三维立体关系和“交互理性”的制度框架，使其生成优势互补的“正合博弈”。惟其如此，才能充分发挥政府的计划干预机制、社会的自觉参与机制和市场的竞争调节机制，形成互补性制度优势，最终实现文化治理的“共治”与“善治”目标。

首先，以协商民主的“宪政框架”为法律依据，合理控制和缩小政府权力，确保政府运用法律的、经济的和必要的行政手段，对社会和市场发展进行间接的宏观调控。“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主”17 ，主要手段是构建“宪政体制”，即各共同体成员基于共同伦理和公共理性，在“宪政民主体制”下平等参与商谈过程，形成审议结果即“共同意志”并对其赋予合法性，进而建构起现代公共行政。在文化治理领域，协商民主的“宪政体制”模式为政府权力边界划分提供了合法性支持和实践框架，其内容、精神及其制度化的程序和原则规定了政府的权力范围，要求将政府在文化管理中的“容易包办一切、打破有效治理规则、破坏治理各方发挥各自效用的权力规范和约束起来”18 ，确保政府权力在文化事业和文化产业发展中适时而93为、廉洁高效。具体而言，必须坚持“三权”之间的协商互动和动态平衡，共同形成强有力的权力运行机制，这是规范公共权力的最佳选择。立法机构通过法律文件规范和约束公共权力，避免权力的任意妄为，同时以法律形式明确“人人拥有基本文化权利”，规定政府保障文化产品和服务供给的义务；行政机构依循法律规定，以公平、效率为追求目标，在廉洁高效的基础上，通过制定政策、管理文化事务等行为，确保公共文化产品和服务供给的丰富化和高效化，保障公民享有公平的文化权益；司法机构则以相对独立的司法手段对损害公民文化权益的行为作出制裁，维护公民文化权利的公正性。就政府外部而言，公共权力必须被控制在规定范围内，并从制度层面确保政府在文化事业和文化产业管理中不越位、不错位、不缺位。政府要激发社会活力，构建政府与社会在文化事业发展中的合作机制；同时应更好地挖掘市场潜力，减少对微观社会和市场活动的直接干预。通过有效整合政府、社会和市场的多种价值指向和利益诉求，实现政府与社会、政府与市场由“垂直对话”关系转变为“横向交流”关系，不断提升政府文化治理能力的现代化、科学化水平。

其次，以协商民主的“双轨制”为互动机制，大力扶持和培育社会组织，确保社会组织充分释放自身活力，在文化治理中发挥协同、补充作用。哈贝马斯“双轨制协商民主 ( two-track deliberative dem ocracy)”理论认为，协商政治沿着两个轨道开展，即“一个是具有宪法建制形式的，一个是不具有正式形式的” 19 。前者生成于“强公共领域”，即在政府层面按照法制化程序形成具有强制性和约束力的决策；后者生成于“弱公共领域”，即在非正式的公共场合由公众自由参与民主协商形成的公共舆论。同时，借助“边缘－核心”的政治结构“内卷力”，推动位居边缘的公共舆论进入处于核心地位的政府议程之中，实现非正式的公众舆论和制度化的民主意志的相互作用，最终构建起协商政治存在的根基。哈贝马斯的这种“双轨制”协商民主理论不仅能够应对多元主义文化治理的挑战，也在一定程度上消解了国家与社会长期存在的治理职能争论。在以协商民主“双轨制”机制为指导的文化治理过程中，政府权力领域与社会自治领域是划界而治的两个领域，政府不能以任何理由吞噬社会，或者基于某种“善良的动机”去剥夺社会在法律和政策保障下参与文化治理的权力。因此，社会文化建设与发展必须以当下推进协商民主的“广泛多层制度化”发展为契机，在协商民主实践的话语式重构中，拓展社会组织参与公共文化服务的空间，保障社会组织形成并表达群众的公共文化诉求，实现社会的群体性互动，在公共文化服务方面构筑一个和谐稳定的社会供给场域；在此基础上，不断加强弱公共领域的舆论影响，在公共文化服务供给内容、方式、流程和目标的确定与达成等方面实现政府和社会的深层互动。这种制度设计作为增强文化治理正当性与合法性的路径选择，不仅能有效消解政府权力机构职责不清的困境，还能避免陷入政府替代社会功能的“越权”陷阱，进而为构建政府与社会的协同治理格局，以及推进文化治理创新开辟重要途径。

最后，以协商民主的“公共理性”为实践原则，适度引导和规范市场力量，确保市场引导生产要素合理流动与优化配置，充分彰显文化产业作为社会精神生产系统和文化表达机制的地位。公共理性是建立在个体理性基础上的，规范公民交互行为、确保公共领域良性运转的理智能力和道德能力，构成了协商民主的基础性指导原则。在协商民主的公共理性原则指引下，市场主体不再是仅仅关注私人领域和个体利益的“经济人”，而是具备公共责任和公共精神的“社会人”，这是构建良性市场秩序的主体性条件。在“公共理性”原则指引下的文化治理实践中，政府与市场的关系是一种“你中有我，我中有你”的相互融合和互补的关系。政府必须遏制追逐“文化政绩工程”的冲动，通过对文化发展规律的自觉遵循，建章立制保障和引导市场充分参与治理过程，在创意内容层面对文化产业进行引导和规范，在发展政策层面对主流文化给予鼓励和扶持，实现对文化市场准入与退出机制的有效监管和调控，助推我国占据世界文化市场的制高点。市场则以政府宏观政策为基础规范，以公共利益为导向积极参与文化治理，充分发挥对资源配置的决定性作用，实现文化资源和市场要素的全面、自由流动，彰显我国文化发展的规模优势和资源优势；同时以公共精神和社会责任为价值引领，坚持经济理性与社会理性的统一，在追求文化产业经济效益的同时，承担服务社会和服务群众的公共文化责任，促进市场行为的个体理性向公共理性的趋近，实现个体利益与公共利益、自我管理与文化治理的有效结合，推动我国逐步实现社会文化建设的包容性、多样性和可持续性发展，最终实现文化市场服务于经济社会发展、服务于文化发展和民生建设的治理性目标。

注 释

1 R. A. W. Rhodes，"The New Governance:Governing without Government"， Politico Studies ，Number4，1996，pp.652-667.

2 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社 2000 年版，第16-17页。

3 Jorge M. Valadez， Deliberative Democracy,Political Legitimacy,and Self-Democracy in Multicultural Societies ，Westview Press，2001，p.30.

4 谈火生、吴志红：《哈贝马斯的双轨制审议民主理论》，载于《中国人民政协理论研究会会刊》2008 年第1期。

5 Martha L. McCoy and Patrick L. Scully，"Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement:What Kind of Talk Does Democracy Need?"， National Civic Review ，Number2，2002，pp.117-135.

6 7 张娟：《公共领域、商谈民主与政治合法：哈贝马斯“重建性”合法性对传统合法性理论的重建》，载于《湖北行政学院学报》2011年第 4 期。

8 陈家刚：《协商民主：概念、要素与价值》，载于《中共天津市委党校学报》2005 年第 3 期。

9 张艳娥等：《政治现代性理论图景中的协商民主话语》，载于《求实》2008 年第 4 期。

10 陈广胜：《走向善治：中国地方政府的模式创新》，浙江大学出版社 2007年版，第124-125页。

11 13 何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构》，载于《浙江社会科学》2013 年第 6 期。

12 16 张慧君、景维民：《国家治理模式构建及应注意的若干问题》，载于《社会科学》2009 年第10 期。

14 何自力：《对“大市场，小政府”市场经济模式的反思》，载于《政治经济学评论》2014 年第1期。

15 张慧君等：《转型国家的治理结构与策略选择 基于理论和经验研究的总结与反思》，载于《当代世界与社会主义》2009 年第1期。

17 Christian Hunold,"Corporatism，Pluralism and Democracy: Toward a Deliberative Theory of Bureaucratic Accountability"， Governance ，Number2，2001，pp.151-167.

18 任剑涛：《国家治理的简约主义》，载于《开放时代》2010 年第 7 期。

19 [德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店 2003 年版，第 389页。