地方立法体制机制创新: 现状、问题和出路

———基于湖北省地方立法实践的研究

吴理财，方 坤

《地方治理研究》

［摘 要］党的十八届四中全会以来，“完善立法体制机制”被提高到一个前所未有的高度。本文以湖北省为例，考察了地方立法体制机制现状，发现地方立法体制机制主要存在立法权限混乱、立法机构设置不合理、立法参与机制不健全、立法程序形式化、立法激励机制匮乏、立法监督机制不到位等问题，进而提出从明确地方人大立法权限、健全各主体有序参与立法的途径和方式、健全地方立法的程序机制等方面强化地方立法体制机制建设，提高地方立法质量。

［关键词］ 地方立法; 立法体制; 立法机制; 立法质量

党的十八届四中全会提出 “建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，强调 “要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制”。作为全国立法体系的重要组成部分，地方人大及其立法工作在全面推进依法治国建设中具有十分重要的地位。规范和创新地方立法体制机制是提高地方立法质量的一个重要方面。近年来，越来越多的省市区提出了地方法治建设新思路，着力从体制机制规范及创新入手，提高地方立法质量。湖北省地方立法体制机制创新实践，对于中部地区乃至全国中等省份均具有一定的代表性。为总结地方立法体制机制创新经验，探索地方立法质量提升的有效途径，笔者对湖北省 2008 年以来的地方立法体制机制创新情况进行了考察，力图在此基础上找到一条立足湖北、适应中部、兼及全国的地方立法体制机制创新思路。

一、             地方立法体制机制的基本现状

自 2008 年湖北省第十一届人大成立以来，湖北省逐步开始重视地方立法体制机制建设。尤其是在 2015 年新修订的 《立法法》对细化授权立法规定、赋予设区的市地方立法权、对部门规章和地方政府规章权限进行规范等方面内容进行调整后，一定程度上为地方立法体制机制创新拓展了空间，客观上也加快了湖北省地方立法体制机制创新的步伐。

(一)   当前湖北省立法体制的基本架构

立法体制主要是指不同层级立法主体之间立法权限的划分，地方立法体制则是指地方不同立法主体之间的立法权限划分。在湖北省，主要包括省人大与武汉市人大之间、省人大与“一州两县”人大之间的立法权限划分。我国以人民代表大会制度为核心的政治体制和单一制国家的结构形式，决定了当前权力划分格局，从而也决定了当前的地方立法体制。

由于人民代表大会制度是我国的根本政治制度，从横向上看，我国现行的立法体制属于立法机关至上模式。从纵向上看，属于中央集权为主、地方分权为辅的模式，即 “一元、两级、多层次”的立法体制［1］(P24) 。一元，是指在我国这种单一制国家形式下，只能存在一个统一、一体化的立法体系。两级，是指依据《宪法》和 《立法法》规定，我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法等级。多层次，是指中央立法和地方立法均可以依据《宪法》和 《立法法》规定，划分成若干层次和类别。在中央一级，全国人大、全国人大常委会、国务院、国务院部委均享有不同层级的立法权; 在地方一级，省级人大、较大的市的人大及其常委会、民族自治地方的人大及其常委会、省级人民政府及较大的市的人民政府享有从地方立法到地方规章、命令和决定的立法权限。

湖北省现行的立法体制是一种二级地方立法体制与三级地方立法体制并存的综合体制。省人大与恩施州人大及恩施州下属各区县人大之间是一种三级立法体制。省人大与武汉市人大、省人大与长阳县、五峰县人大之间则是一种二级立法体制。随着 《立法法》赋予设区的市地方立法权，进一步扩大地方立法层级，除武汉市以外的其他 11 个设区的市也将逐步享有城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权。

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