基本公共服务: 理论、现状与对策分析*
尹栾玉
《政治学研究》
内容提要: 公共服务理论和政策变迁的历史同时也是一部社会史。公共服务理论和政策主张始终是社会各阶层和利益集团博弈的结果，是与贫困和不平等以及其他社会问题有关的一场持续的政治斗争。“政府责任”是公共服务研究的核心问题，西方国家政府在公共服务供给中的角色经历了强化、巅峰、紧缩、回归四个阶段的变化。我国目前公共服务供给效率偏低，公共服务满意度持续下降，基本公共服务需求存在显著的“空间结构”、“类别结构”和“供求结构”差异。如何合理划定政府责任边界并高效履行责任，是我国未来公共服务制度设计中面临的最大挑战。传统公共服务供给方式已经无法适应社会发展的新要求，迫切需要实现三个转变: 从“供给导向”向“需求导向”转变;从“粗放供给”向“精准供给”转变; 从“单一主体”向“协同供给”转变。重视发挥社会信任、公民参与网络和互惠规范等社会资本形式对政治民主和社会发展的重要作用，降低社会成本，促进社会公平的实现。
关键词: 公共服务; 政府责任; 需求结构; 协同供给
“十三五”时期是决胜全面小康的关键时期，全面小康的核心在于“全面”。“全面”意味着不仅是经济发展的小康，也是社会发展的小康; 不仅是城市的小康，也是农村的小康; 不仅是部分人的小康，更是全体人民的小康。全面小康社会的建成，必须以基本公共服务均等化的实现为前提。党的十八大报告已经明确将基本公共服务均等化确定为全面建成小康社会的重要目标。基本公共服务具有保障的基础性、享有的普遍性和实施的公平性等主要特征。我国现阶段由于区域和城乡发展的不均衡，以及政府对公共服务认识和投入不足等原因，导致基本公共服务在区域之间、城乡之间和社会不同群体之间分布呈现严重的非均等状态。基本公共服务非均等化不仅破坏了社会公平和正义的实现，也影响了经济效率的提高，对经济社会发展造成了很大的阻碍。提升公共服务的共享水平，加快促进基本公共服务均等化的实现，必须确切了解民众在公共服务方面的真实需求。否则公共服务供给就成了无源之水、无本之末。因此，对我国目前基本公共服务需求内容和结构特征进行深度调查和实证分析具有重要意义。
一、 公共服务相关理论研究
现代社会意义上的“公共服务”理论研究最早可以追溯到19 世纪90 年代。大体经历了创立、发展、紧缩和反思四个阶段。“公共服务”理论探索的过程，是人类社会关于生存权力、公共利益以及政府责任不断思考和完善的历史过程。不同社会发展阶段的公共服务理论研究重点有很大差异，从最初对于人类福祉和公共服务性质追索，逐渐发展到对政府责任的界定，进而探讨更微观操作层面的主体关系、供给绩效和财政支出制度设计。“公共服务”政策的历史变迁，反映了不同政治经济形势背景下各种社会思潮的兴起和衰落。
( 一) 西方国家公共服务理论兴起、政策变迁和模式选择
“公共服务”作为学术研究范畴明确提出，始于19
世纪末期的德国、法国和英国等老牌资本主义国家。它们最早进入现代工业社会，也最早面对工业社会最尖锐的阶级矛盾。公共服务理论的发展与政府加强社会保障，调和阶级矛盾的过程相生相伴。德国社会政策学派的阿道夫·瓦格纳( Adolf
Wagner) 主张通过国家制定强制劳动保险制度，兴办社会福利事业来调节社会再分配，以缓和阶级矛盾。法国公法学派的莱昂·狄骥( Léon Duguit) 指出国家是政府为着公共利益而进行的公共服务的总和。“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括: 即那些事实上掌握着权力的人……负有使用其手中权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务。”公共服务是“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动。”①公共服务理论着重从政治和法律视角强调政府在保障社会福祉和维护公共利益方面的责任，与此前社会福利( Social
Welfare) 的探讨既有区别，亦有联系。因为社会福利是政府公共服务的重要组成部分，一些学者也经常把公共服务的正式制度安排追溯到英国1601 年颁布的《伊丽莎白济贫法》( Poor Law of 1601) ，虽然这部法律的产生意欲“控制”那些无法被雇佣并且可能引起动乱的穷人②，但它仍然不失为人类救助活动真正社会化和法制化的最早尝试。1834 年新修订的《济贫法》则更是以国家立法的形式把社会救助确定为公民的合法权利，同时也是政府应尽的义务。社会改良主义代表人物霍布森( Hobson，John Atkinson) 提出的“国家社会主义”以及费边主义者韦伯夫妇“国民最低生活标准”等范畴的提出，为英国公共服务制度的完善提供了相应的理论支撑。
20 世纪30 年代世界性经济危机的爆发促使人们反思亚当·斯密( Adam
Smith) 时代以来奉行的市场经济自由主义的局限性和市场失灵的巨大负面效应，政府在经济增长、收入分配和社会保障方面的作用开始被重视并实践。福利经济学、凯恩斯主义和瑞典的福利社会主义等理论共同促进了西方国家社会保障和公共服务制度体系的建立。1935 年罗斯福政府通过《社会保障法》。英国在1942 年《贝弗里奇报告》的基础上出台了《国民救济法》__________( 1945) 和《国民保险法》( 1946) 等一系列社会公共服务相关法律。20 世纪50 年代，威伦斯基( Harold Wilensky) 和勒博( Charles Lebeaux) 等学者提出，人类社会福利制度已经从“剩余模式”( Ｒesidual Welfare) 发展成为“制度模式”( Institutional Welfare) 。“剩余模式”具有临时性、随机性和慈善性特征，带有极强的不确定性。“制度模式”是指政府为满足公众对风险救助的普遍需求，而预设的一系列抵御风险的制度③。“制度模式”的提出标志着政府对公共服务的责任正在不断通过正式制度的方式得以规范和强化。
20 世纪70 年代石油危机所带来的经济萧条使新自由主义大行其道，英国撒切尔政府和美国里根政府都据此进行了大规模的削减社会公共服务支出的行动。西方国家从传统公共行政范式向“新公共管理”范式转变。① 珍妮特·登哈特( Janet Denhardt) 和罗伯特·登哈特( ＲobertDenhardt) 在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，提出了“新公共服务理论”。新公共服务理论主张政府职能主要是“服务，而不是掌舵”; 服务于公民，而不是服务于顾客; 重视人，而不只是重视生产率②。20 世纪90 年代以后，“第三条道路”思想逐渐被西方各国政府普遍采用。安东尼·吉登斯( Anthony Giddens) 提出了“积极福利制度”③的框架，主张公共服务政策的实施重点并不是简单压缩社会福利支出，而应该是调整公共服务内容结构和促进公共服务供给主体的多元化。关于公共服务供给主体关系最有价值和影响力的思考来自于莱斯特·萨拉蒙( LesterM. Salamon) 提出的政府与非营利组织之间的伙伴关系以及“第三方治理”理论( Third-partyGovernment) 。他认为美国的政治话语强调了私人部门与公共部门及国家机构之间根深蒂固的冲突。这种冲突论有助在追求公共目标时保护私人创新感，但它抹杀了非营利组织与国家之间极其重要的支持性关系的发展。“非营利部门并不是政府和市场的替代性满足机制，与此相反，政府是弥补志愿者失灵的有效机制。正因为非营利部门和政府在各自功能上的优势和不足，二者才需要相互依赖和合作，精巧的第三方治理机制才得以在美国形成。”④
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