中国共产党的十八届三中全会指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。”推进国家治理体系和治理能力的现代化, 要求我们必须进一步深化治理体制改革、完善治理体系、增强治理能力。其中提高治理能力是提高前两者的基础。治理能力以治理主体的能力为核心, 当前我国社会的治理主体包括:政府、市场、社会、个人, 其中个人是社会治理最基本的元素。在乡村社会中, 那些掌握着优势资源、对乡村社会发展有着较大影响力的乡村精英们, 在一定程度上影响农村社会的整合。从历史的发展进程来看, 精英在任何时代都是社会发展的领导者和推动者, 对历史的进步所起的作用不可替代。村民自治的实践, 客观上需要乡村精英扮演积极角色, 发挥主导作用。

笔者认为, 村庄治理能力, 就是以党支部和村委会作为村庄治理主体, 运用制度、体系管理乡村各种事务和协调各种关系的能力, 体现了“村两委”的执行力和主导作用。西北地区是中国少数民族聚居的地区, 社会结构复杂、宗教派别林立, 少数民族人口约占总人口的1/3, 主要有蒙古族、回族、维吾尔族、藏族、哈萨克族等。由于社会发育落后, 农业人口比重较高, 对农村的治理就显得尤为重要。农村社会由于宗教文化的影响, 村庄权力结构也相应复杂, 村庄精英除了村委领导、宗族领袖, 还有宗教领袖。在西北民族地区, 宗教文化的影响力甚至大于国家的法律法规, 宗教组织主导能力较强, 村委职能弱化, 农民的国家认同感低, 这些因素给村庄治理带来了更加复杂的影响因素。由于近年来民族地区突发事件的频发, 给各族人民群众生命财产造成了巨大损失, 对民族地区的治理就更加迫切, 其社会力量的整合与协同治理不仅是农村治理中发展与稳定的关键, 也关系到整个西北地区和全国的均衡发展。

根据研究的需要, 课题组选择了甘肃省、青海省、宁夏回族自治区作为调查对象进行研究, 选择具有代表性的县、自治州, 然后采用对区内典型的行政村进行重点调查、典型调查等形式, 并采用了问卷调查、走访调查等调查方法, 基本上厘清了这些地区民族村的权力分布状况。

在少数民族群众心目中, 宗教崇拜是其他很多力量无法取代的权威, 在民族地区的影响面十分大。根据宁夏回族自治区的海原县宗教工作统计, 海原县全县总人口46万人, 其中回族人口31.2万人, 占总人口的68%。信教群众就有30余万人, 占总人口的74%。伊斯兰教、基督教、天主教、佛教、道教在内宗教活动场所有848座, 其中, 伊斯兰教清真寺有798座。调查的海原县、泾源县、西吉县, 清真寺几乎遍布各村, 村民的大部分集体活动都跟宗教活动有关, 有些回族村一天5翻, 从早上5点到晚上8点都有宗教日常活动。青海省刚察县的切察村、公贡麻村村大队有活佛, 活佛住在寺庙里, 经常进村子, 村民对参加佛事有非常高的热情, 村干部也经常积极参与管理, 活佛对村民的影响力超过了村委会。宗教管理活动涉及村民生活的各个方面, 如宗教场地的建设和运行管理, 宗教活动的召集、组织、设备配备等, 据了解有一半左右的村委会都参与这些宗教活动, 并协助组织管理。宗教管理具有很强的独立性, 有独立的管理机构和人员, 还包括村内矛盾的调解, 比如海原县史店乡××村清真寺有寺管会, 一般有雪顿1人 (总管) 、乡老 (协调协助管理、主要安排阿訇的教学) 1人, 大的清真寺有2~3个乡老, 会计1人。该村有三级调解矛盾的工作机制:阿訇劝调 (主要从信仰、道德角度, 教法与国法结合讲解) 、村长初调和村两委协调。主要矛盾焦点在于土地边界纠纷、道路与宅基地纠纷、家庭生活矛盾等, 2011年全年10起, 阿訇调解7~8起。

然而, 宗教之间的宗派之争也会给地方的社会安全带来很大问题。如不同教派思想传播、讲经冲突, 争夺管理权纠纷, 与当地政府的纠纷, 修建风波, 打架斗殴等宗教纷争时有发生。如:甘肃省积石山县扎藏乡穆斯林群众因落实清真寺选址与当地政府发生冲突;碌曲县郎木寺乡回族群众在修建清真寺的过程中遭当地藏族群众反对而发生纷争;卓尼县阿子滩乡甘布塔村藏汉群众与回族群众因修建清真寺发生的械斗;天祝县华藏寺地区穆斯林群众要求修建清真寺问题;平凉市伊斯兰撒拉教派与格底目教派的矛盾冲突等。这些教派往往在群众中有一呼百应的效果。

宗族在我国农村普遍存在, 是我国农村社会中的特殊“隐形组织”, 这种以血缘关系为纽带、拥有共同祖先的同姓亲属群体, 一方面, 有助于村民维护自己的合法权益, 维持社会稳定, 加强道德约束;另一方面, 还可能带来宗族势力操纵地方权力问题, 影响公平公正。宗族的族长、长老等头面人物利用自己在家族的资历和辈分确立了自己在群众中无可撼动的威信, 他们可以号召族内群众, 策划宗族械斗, 炮制族规祖训, 裁决族内纠纷。在西北少数民族聚居区的农村, 处处可见宗族活动的踪迹, 他们修族谱、建宗祠、祭奠祖先、策划宗族间斗争。在这些宗族势力猖獗的地方, 法律权威几乎丧失殆尽, 政府与其他社会组织几乎难以介入。

由于民族地区教育水平的相对低下和封建礼教的长期浸染, 宗族礼法和世代相传的陈规陋习是广大农民判断是非善恶的主要标准, 使得这些地方法律让位于传统道德和风俗习惯。调查问到“村民遇到家庭、家族纠纷最希望由谁来解决”, 其中希望由“村干部”解决的占26%, 由“亲属亲戚”解决的占37%, 由“长辈”解决的占37%;问到“村民遇到街坊、邻里纠纷最希望由谁来解决”, 其中希望由“村干部”解决的占到了37%, 是首选对象, 由家族长辈解决的占26%, 为第二优先选择对象;问到“遇到治病就医困难最希望由谁来解决”问题时, 只有15.22%比重选择“村干部”, 而有50%比重选择“亲属亲戚”, 可见治病医疗村民还是希望亲属亲戚帮忙, 对村干部要求不高;问到“遇到婚丧嫁娶最希望由谁解决”时, 有26%选择“村干部”, 而选择“亲属亲戚”的, 占到了37%;问到“遇到借钱借物最希望由谁帮助解决”时, 只有6.53%的村民选择“村干部”, 对“亲属亲戚”的选择占到了52.2%, 可见, 村民对生活中的问题更多地依赖传统家族力量 (1) 。

“村两委”就是村中国共产党员支部委员会和村民自治委员会的简称, 分别简称为村支部和村委会。村支部的职能是宣传党的政策、帮助党的路线方针政策在基层的落实、带领广大基层群众在党的领导下发家致富奔小康。村委会是村民民主选举的自治组织, 带领广大村民致富。“村两委”的关系是否和谐, 组织基础是否坚实都直接关系到村民自治的效果。但是西北少数民族地区“村两委”的基础相当薄弱, 很难承担起实现村民自治的重担。主要表现在:

第一, “村两委”关系紧张, 不团结、不协调的情况在部分村依然存在。在西北少数民族地区, 由于多方面因素导致了“村两委”之间的矛盾很大。由于村集体经济不发达, 失去自主性的财务收支能力, 容易出现“党强村弱”的现象, 村党支部书记误解了党对村委会的领导权力, 无限扩大了自己的权力, 认为应当对村委会进行绝对控制和领导, 不是处于原有的组织领导地位, 村党支部包办了村委会的所有事务, 掌握经济权力和其他权力。村委会沦为了村党支部的一个下属机构组织, 班子成员主动性受挫, 无法发挥其工作积极性, 这种关系影响了村庄的发展活力, 导致村委内耗多, 在村务决策和管理中, 两委班子各行其是, 互相扯皮推诿, 工作难以为继, 难以团结一心把精力放在村庄的长远发展上。

第二, 西北少数民族地区“村两委”组织绩效难以有效发挥。村委会干部在号召村民参加活动时, 响应程度低。在调查的民族地区, 许多地方村委班子松散、村民大会和村民代表大会很少召开, 即使召开也难免形式主义。如刚察县的切察村, 村民反映就不知道候选人是如何产生的, 甚至选举结果也没有公开。很多外出人员不再参与或者干脆随便委托他人代为参与村委会的选举投票, 选举过程中出现大量的“一人多票”、“一人意见代理多人意见”、“意见代理”、“冒名代理”等一系列问题, 甚至出现法律纠纷, 严重干扰村民自治。另外村集体经济不发达, 村里没有很好的激励机制, 导致村干部工作积极性严重不足, 短期行为倾向较重, 有些村干部以权谋私, 严重破坏了村民自治, 这些因素最后导致“村两委”组织工作效率低, 不能发挥应有的功能。

村庄精英一般具备以下特征:比一般村民拥有较多的可资利用的资源权力、关系、经济、智力等;个人素质较高, 能力较强;积极参与村务活动, 并对他人形成一定的影响。在以上论及的村庄权力基础下, 形成了相应的村庄权力精英。

宗教首领在民族村的民众心里有至高无上的地位, 如回族村的阿訇, 藏族村的活佛, 其一言一行, 都深刻地影响着教众的信念和行为, 对村中群众的价值观、生活方式、人际关系都有深刻的影响, 也因此在村民中担任着一定的领导角色, 除了主持着村庄的宗教庆典活动, 还影响着村庄的建设和集体活动。

村民们往往以亲疏关系和个人情感作为选人标准, 更加倾向于推选本族人, 而非“唯才是举”, 宗族便利用其家族势力力争本族人进入村委, 宗族势力通过这种方式操纵了村委会委员的提名。村委会成员竞争更多地表现为宗族势力之间的实力之争。在选举中宗族影响也客观存在, 比如有的候选人就私下联络自己的亲戚、“本家”形成竞选联盟, 有的候选人本身就代表了一个族的利益, 这种“肥水不流外人田”的观念在少数民族地区普遍存在。在宁夏回族自治区的西吉县第七届村委会选举中出现了宗族之间在新一届村委会选举过程中的竞争, 竞争者利用选民的宗族心理和宗族取向使用宗族关系作为竞争的资源和手段来争取选票, 表现为宗族之间的集体竞争行为, 并进行不正当竞争。在这次选举中, 西吉县兴平乡韩垴村共辖10个村民小组, 2708人, 登记选民为1858人, 提名候选人:主任2人, 副主任2人, 委员5人, 参加投票选民1642人。第一次选举结果:主任最多得选票394张, 副主任最多得选票421张, 委员最多得选票376张。偏城乡姚庄村共辖7个村民小组, 382户, 1846人, 在本次换届选举中共登记选民1234人, 第二次参加选举的选民有828人, 主任候选人出现6人, 得票最多238票;副主任候选人出现7人, 得票最多211票;委员候选人6人, 得票最多318票, 选举因此失败。

这样的权力格局使得民族地区的村庄社会精英大多产生于宗教或宗族的首脑人物, 而代表其他社会组织的力量是很难介入村庄权力中心。

村民自治本质是要体现以村民利益为中心, 村民对村民自治的诉求是村民自治的基础。一方面, 在村民自治基础上的选举制度、民主决策、民主监督客观上要求宗教力量或宗族首脑也必须有较高的威信和较为广泛的群众基础, 这就使得这些传统权力精英开始向民主化、大众化转变;另一方面, 由于宗教组织和宗族组织影响力大, 强烈的宗族意识使得村民的公民意识难以形成, 强烈的宗教认同使宗教的凝聚力超越村委会, 这两种力量逐步介入民主选举、民主决策和民主监督, 不但会将村干部的价值观念引导为服从宗教教义, 宗族势力, 也会使得村民自治成为其他社会人才无法进入的围栏, 乡村精英没有为民主发挥有效的功能, 而是阻碍了民主的进行。农村基层宗教狂热的风气使个别党员干部也抛弃了无产阶级的世界观、人生观, 投身宗教组织。随着宗教力量在农村日益增强, 宗教势力不甘于只在民间发展, 开始逐渐向基层组织中进行渗透, 力图获取农村社会的实际控制权。

作为村委会干部, 由于群众选举的大部分是本村有威望的人, 这些人的地位来自于他们的资历和辈分, 因此文化素质普遍较低。

从以上统计表可以看出来, 西北少数民族地区的村干部文化素质明显低于全国平均水平, 尤其是甘肃省民族地区和青海省高中以上文化程度人口比分别为27%、18%, 分别低于全国17个和26个百分点。

在调查的青海省几个村庄中, 只有察拉村干部最高学历为本科, 其他普遍在初中以下。

除此以外, 班子普遍老龄化。甘肃省第五次村民委员会换届选举的新的村委会班子平均年龄39.8岁, 29岁以下1.26万人, 30岁至49岁之间的5.3万人, 50岁以上的1.2万人。青海省村 (牧) 民委员会第六次换届选举的新村委, 年龄在30岁以下的有2565人, 31至40岁的有9138人, 41至50岁的有6164人, 51岁以上的有2682人, 分别占村 (牧) 委会干部总人数的12.6%、44.9%、30.3%和13.2%, 年龄在50岁以下的占村 (牧) 委会干部总人数的87.8%。宁夏回族自治区第六届村委会换届选举, 村委会班子成员平均年龄为40.8岁, 村主任平均年龄42.3岁。张家川县村级党组织和第七次村民委员会换届选举时, 新当选村党组织书记平均年龄49岁, 其中60岁及以上的36人, 占14.17%;35岁以下的8人, 占3.15%。因此, 年龄相对老化的“村两委”在思维方式和工作方法上具有以下特征:

第一, 思想观念保守。由于绝大多数村干部年龄偏大, 在开展工作时虽有丰富的经验, 但和年轻人相比较, 习惯于计划经济体制下的思维模式和工作方法, 思想僵化, 缺乏争上游、创一流的信心和勇气;守摊不创业, 对市场缺乏研究, 市场经济意识不强, 习惯于传统的农业耕作, 不能发挥本村的地理、交通和资源优势。

第二, 政策水平低、业务能力差。部分村干部只埋头于具体工作而缺乏专业理论的学习, 理论素养低, 对党在农村的方针政策和精神实质了解不够, 常常从自身利益出发, 以个人的好恶, 凭借老经验、老办法处理问题和执行政策, 往往造成了偏差和走样。由于疏于学习, 村干部不精通农业实用技术, 不懂市场经济理论、相关法律法规、现代管理等方面的知识, 无法为群众提供迫切需要的信息、技术、项目、组织和销售等方面的服务;依法治村的能力低, 面对农村工作中出现的新情况、新问题力不从心。

第三, “等、靠、要”的思想严重。和发达地区相比较, 西北少数民族地区缺少地域、地理和人才优势等, 招商引资很困难, 申请项目很困难, 部分村干部认为“先天不足”, 从而悲观失望, 存在着“等、靠、要”的思想, 因而消极怠工。与发达地区相比较, 缺少“敢闯、敢冒、敢试”的勇气, 不敢涉足新领域, 发展新产业, 缺少带领群众致富奔小康, 发展壮大集体经济的本领和驾驭市场、把握机遇的眼光和能力。

由于传统力量垄断了村中权力, 致使新生的年轻力量觉得无力与之抗争, 再加上村集体经济弱化, 致富前景黯淡, 大量青年精英外流, 如青海的三角城村, 全村896人, 370多人外出务工, 占全村41.3%, 这必然会使村民自治效率低下。

延伸至农村社会的国家治理能力应包括国家对乡村社会的资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力等四个方面能力, 国家与乡村社会合作治理能力应表现为国家与乡村社会之间制度化、规范化、程序化协商与沟通的能力。目前西北民族地区在国家实行农村税费改革实施以来, 国家对农村开始了由资源“汲取”到“供给”的模式, 相应的发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力等方面能力也逐渐增强。民族村也逐步得到了减免农业税、粮食补贴等一系列惠农政策的实施, 提高了农民的认同度。乡镇政府也在政策引导下积极促进土地流转和建立农民合作机构。一些新的农业服务组织和农业经营主体也建立起来。在公共服务方面也加大了投入力度, 农村卫生服务站, 农家书屋和一些文化娱乐组织也建立起来, 小额贷款、社会救济等服务也相应开展。然而, 由于受到传统封建社会历史遗留问题的影响, 西北民族地区村庄治理能力还是受到了很多因素的限制。

不可否认, 乡村精英在乡村治理中起到了积极作用, 如协调邻里纠纷、帮助红白喜事、带动地方经济等。作为沟通上下的桥梁, 乡村精英充当了国家和农民群众的中间力量, 在民间和国家政权之间发生矛盾冲突的时候, 乡村精英起到了很大的缓冲和协调作用, 然而, 由于乡村精英固有的“人治”特性, 其缺陷也是不可忽视。包括:权力高度集中;制度缺位、人治特征突出、法律约束不够, 宗教领袖神圣化;利己主义行为突出等。由于精英大多直接掌握村庄公共权力和社会资源, 这样精英治理模式会在治理过程中呈现出不断强化的趋势, 如果不加以约束, 其公开性、透明性和平等性势必会受到影响, 以致背离社会主义民主。对资源的过度集中也会使他们成为操纵村庄经济的主力, 如调查的宁夏回族村中家境富足的大都是当地的望族和大户, 拥有当地集体产业的管理权, 如果他们一旦抱残守缺、墨守成规, 就会制约农业经济的现代化发展, 因此民族地区集体经济普遍弱化。精英人物的个人意志和权威大于法律权威, 缺乏对精英人物的约束机制, 精英们会利用手中权力中饱私囊, 侵害集体利益, 给村庄的公正民主带来负面影响, 进而影响了乡村社会管理能力和发展经济的能力。

由于村民委员会既具有行政性特征又没有行政性权力, 处于一种“治理无力”状态。对于一些无法用法律手段解决, 而又迫切需要解决的村务问题, 村民委员会往往束手无策。如村民会议或村民代表会议通过的村级事项得不到一些村民的遵守与执行、甚至当村民有意破坏与阻挠时, 村委会无计可施, 缺乏有效的手段, 这无疑使村民委员会以及村民自治能力大打折扣。而一些凭借家族势力或经济势力的“乡村能人”, 促使村民或寄希望于他们, 或惧怕于他们的权势而自觉或不自觉地拥护和跟随他们, 逐渐形成一种具有较大影响力的“非正式组织”。村民缺少法律和维权意识, 导致村民民主决策形同虚设, 变成了一些“宗族领袖”、村干部的独断决策, 进而影响了村委会的社会管理能力和公共服务能力。

很多村民对寺庙宗教活动的关心程度远远高于对村务的关心, 许多村民因为宗教活动很少监督和关注村委会的日常事务, 民主监督作用没有发挥作用, 也很大程度上损害了村民自治管理的公平性, 不利于村民自身权益的维护。比如刚察县很多村民就对草场的分配表现出了不满意, 认为民主监督不够。当调查到“在选举时, 因为不识字不能写票的村民, 有没有让别人代写选票”时, 选择“有”的村民占比达到了67.4%, 可见村民对村民自治的参与程度还是很低。

虽然宗教伦理文化对村庄秩序和伦理风尚有疏导作用, 但其负面效应也明显存在。比如很多村干部反映, 近年来教会聚会比村民聚会整齐的多, 从夏河县的宗教活动统计看, 平均每个寺庙一年有9次宗教活动, 最多的拉卜楞寺高达38次, 平均宗教活动天数也是36.75天, 最高的拉卜楞寺是122天, 每年有高达31.28万群众参加宗教活动, 可见宗教活动在村民们的社会生活中占了很大比重, 影响面十分大。教会还对村委会的选举, 乡镇选举等积极介入, 宗教、宗族、财富势力集合形成帮派势力, 操作选举, 影响村民团结和村民自治决策。有时候还有一些非法宗教宣传, 例如, 世界末日言论等破坏了地方的舆论环境。同时对宗教活动的过于热衷还带来了村民巨大的经济负担, 比如宗教场所的建设, 很多费用都是群众自己捐赠和集资修建, 村民把有限的收入用于这些建设, 不但降低了村民的生活质量, 也相应分散了村委会的财政实力, 分流了可以用于建设村里的基础设施建设的资金, 导致“大宗教、小村委”的尴尬局面。从而导致村民参与民主活动的积极性不够, 投入的时间和精力不足, 关心程度不够, 甚至在涉及宗教活动和村民自治冲突时, 村民往往以宗教活动为主, 而忽视了政治活动的意义。

由于传统权力的垄断, 加之近年来大量青壮年人口向城市流动, 导致很多村庄人口结构失衡, 村庄空壳化、土地撂荒, 村集体经济虚无, 村务工作没有实质性的内容, 这些因素又加快了乡村精英层的流失。留村干部大多是低学历、社会经验不足、业务水平低、工作能力较弱的中年以上的村中“老资格的人”。他们大多思想观念陈旧, 以“家长”自居, 判断是非以传统经验或族规祖训为主, 平衡利益以家族势力为主, 以言代法、以权压法, 将法律完全置于一边。

少数民族地区村干部的文化素质直接关系到该地的村民自治是否是依法管理, 依法自治。虽然已经具备了逐步完善的村民自治法规, 但是法律要执行的好, 就需要村干部懂法, 带头执法, 如果村干部的文化素质低, 可能对法律理解不够, 法律意识不足, 法律的执行力自然就受到影响。在少数民族地区就可能存在习惯代替法律, 经验管理代替依法管理等现象。长期以来会形成一种惯性, 最后形成一种难以更改的秩序, 村民们一旦习惯成自然, 看待事物就形成了狭隘的观念, 参与决策与行动的意识不足。甘肃省卓尼县C村有建沼气池、水坝和育肥牛三个扶贫项目。除了沼气池建设效果理想, 其他两个项目基本未实现。由于缺乏集体经济, 村委会经济运转几乎瘫痪, 村里的道路、水利、广电等公共事业凋零。导致村委会运行能力弱、绩效低, 由于几乎没有公共资产, 村民也失去了争取经济利益的政治参与根本动力, 大多数村民对村委会毫无兴趣。这种越落后越不民主的恶性循环可能会导致村庄凋败, 也影响了乡村的资源汲取能力。

社会的全面发展需要思想与文化的认同与融合, 当村里大多的精英外出后, 许多人常年在外, 他们与当地村民越来越陌生, 原来的乡村“熟人社会”成为“半熟人社会”, 村民由熟悉到不甚熟悉便难以形成信任和团结。许多外出村民对原村务己经失去兴趣, 因而出现了“一人多票”的现象。更为严重的是, 在外出收入较高的吸引力下, 一些村干部也纷纷外出打工经商, 干部职位有名无实, 有事电话“遥控”, 村民遇事无法见到“村两委”成员, 村委会因此而“空心化”。在这样的村子, 因为缺乏主持大局的人, 一旦发生冲突, 如邻里纠纷、家族矛盾、村民之间械斗等突发性事件, 就会持续不断而难以平息事端。同时, 外出农民追求经济利益的愿望在外遭受挫折以后, 强烈的不平衡感就容易使他们以其他违法犯罪的方式来满足日益膨胀的欲望。由于流动性大, 这部分人还可能在回村以后继续实施其违法犯罪行为而很难防范与打击。根据权威部门统计, 20世纪90年代农村青年的违法犯罪迅速增长, 其中相当一部分为农村流动人口。而盗窃耕牛、农具、农田水利设施等侵犯公私财产的犯罪又占其中的70%以上。目前部分边疆民族地区的青少年在内地的犯罪率持续升高, 这些不稳定的社会因素势必会影响民族团结和稳定, 造成民族地区社会管理能力低下。

乡村社会的精英治理成效更加依赖于精英的素质和能力, 村规民约更多地体现为精英的个人意志和权威, 社会治理的法治化水平低, 缺乏稳定和连续的管理, 容易出现高度的“人治”特征。如果没有相应的约束机制, 就会出现类似于大邱庄的“禹作敏式”人物, 而使村庄治理走向“集权化”。肯定乡村精英的功能, 并不是说乡村社会的发育应永远停留在精英层面。精英治理只是一个特定的过渡阶段, 将来的发展应该是在法理规范的基础上发挥精英治理的功能。应加强农村法治建设, 实现魅力型权威向法理型权威的转变, 定期组织普法学习班, 对村干部、村民、尤其妇女进行法律知识培训;加大吸收大学生“进村进社”的力度, 开展对村干部的外出学习和培训, 培养优秀的年轻村干部, 组织村民代表外出参观学习法治水平较高的示范村;健全和完善村委选举公开、投票公开、政务公开、财务公开;逐步实现性别平等、管理民主, 克服宗族、宗教的家族意识和神权意识, 树立村民在村务管理和法律制度面前的平等观, 一切依法管理、依法治村, 取消特权。

第一, 村民委员会作为村民自治的组织载体, 是村民参与自治活动的最主要组织。应该保证村委会的权威地位, 这就需要发挥乡镇一级政府组织代表国家行政力量对村委会的权利保障以及对乡村精英政治和经济活动的监督作用, 对违反国家法律、损害集体利益的乡村精英要进行坚决的制止和严肃处理, 对村庄发展有贡献的人才予以奖励, 体现政府“恩威并重”的权威和力量, 加强政府权威和体制内力量对乡村治理的渗透, 使乡村治理能够更加规范化。因此, 民族地区的乡镇政府力量的加强和维稳能力的提高是实现这一治理成效的关键。

第二, 健全村干部责任制和保障机制。制定严格的村干部任职条件 (如年龄、学历、素质要求) , 严把入口。健全培养机制, 做好针对性, 多样化的培训。建立明确的责任制, 对村级各项事务应该有清晰的问责规定。同时, 对村集体资产要明确产权, 谁是村级经济法人主体, 谁拥有集体资产所有权等应该有制度上的定位和法律上的规范。在一定的考评机制基础上建立合理的奖励制度来鼓励村干部的良好业绩, 当然, 对缺乏业绩, 或以权谋私的干部也应该有相应的惩罚机制, 并且加大对科技人才的引进机制。做好村干部的养老保障, 消除他们的后顾之忧。

西北民族地区村委会的地位具有一定的特殊性, 村民自治普遍存在几个重叠:村民自治, 少数民族自治, 区域自治三个“自治”重叠, 这必然带来村委会在行使自治权的时候行政化倾向格外突出。因而, 我们不能把落实和推进村民自治的责任都推之于村委会, 这在民族地区是不切实际的, 而应该进一步夯实村民自治的成长基础, 扩大村级组织的生长资源, 进行农村组织资源的多极化再造, 在确立村委会绝对权威的基础上突破原有的村民委员会作为农村社会自组织的唯一载体。总之, 农村自组织资源的开发, 最主要的是按照共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区, 进行社区重建。划分的标准可以依据村民生产生活的地理环境、经济整体性及文化的差异性进行组建, 农村各类经济组织、文艺组织、社区公益组织等都可以成为村民自治的参与主体, 只有借助社会各种组织资源的全面成长, 才会扩大选才基础, 培养建设农村的多面手。

第一, 提高乡村精英的协同治理能力。民族地区宗教势力、宗族势力和村委“两强一弱”的局面显然不利于培育适应时代的乡村政治精英, 少数民族农村地区现有的权力拥有者还称不上是真正意义上的拥有较多社会资源和较高素质的精英人物。对于社会环境闭塞、教育水平普遍偏低的西北民族地区, 社会组织的发育和经济水平的提高很大程度上需要精英人物的带动和引领, 他们应该是国家法律政策的贯彻者、宣传者, 农村稳定的维护者以及农村发展的引导者。这就需要基层干部加强对宗教精英和宗族精英的对话和交流, 强化他们的经济能力和社交能力, 与他们建立互信互利的经济协作关系, 一方面, 疏导他们单一的社会生活方式;另一方面, 引导他们利用自身的资源汲取能力提高和改善村民们的经济生活。建立民族地区特有的人力资源培养机制, 做好人才的选取、培育和留用, 培育适应社会主义新农村建设的新型农民和乡村能人。对乡村的治理不能过多依赖国家的制度和支援, 而应该挖掘乡村的内生动力。

第二, 加快建设民族地区协商民主治理机制, 提升农民群众政治参与的积极性。人民群众是社会治理的真正主体, 我们应该实现社会治理的人本化, 实现广大人民群众主动参与社会治理的意识和能力, 农村协商民主就是要在基层党组织的带领下实现多元主体共同治理。民族地区农民对政治活动的漠视, 一方面, 减缓了和城市文化的融合;另一方面, 也减慢了民族地区乡村经济的发展速度。没有发展, 民族平等与融合就无从谈起, 交往和生产力是民族发展的前提。因此, 要将民族地区农民的政治参与和经济利益结合起来, 村委带头人应该将村集体经济和农业经济服务作为农村社会活动的主要问题来号召农民群众的参与, 治理和改善与他们切身利益相关的家庭生计问题, 而不是简单的村委选举。经常性的召开村民代表会议和村民大会, 让村民们都有机会参与制定村规民约, 鼓励村民们与时俱进、及时改革。与农村其他社会组织经常进行对话、交流、磋商, 利用一切信息网络平台来收集民意, 形成共识。村干部要切实贯彻好群众路线, 充分发挥基层党组织的带头作用, 让村民们认识到党组织是自己的亲人, 才能拥护党组织的领导。

列宁的民族平等思想认为:“我们作为民主主义者, 绝不容许对任何民族实行哪怕是极轻微的压迫, 绝不许任何一个民族享有任何特权。”我国自汉朝以来汉民族就以汉文化想当然的作为优势文化而排斥其他民族的文化, 这种思想引起少数民族的精英对民族偏见的反弹情绪。党和国家要加强和民族地区平等的对话与交流, 在尊重少数民族文化和风俗的基础上对其进行常态化治理。

一是, 继续加强民族地区的基础教育。民族地区应该进一步加大力度强制推行九年义务教育, 提高少数民族地区群众文化素质。二是, 积极促进多元文化的融合, 有效地促进农村社区建设。村民委员会应该逐渐将宗教习俗与村规结合起来制定更合理的规约, 提倡节俭、反对铺张浪费, 主张婚丧新办, 破除旧习, 禁毒、禁赌、禁黄, 提倡文明礼貌, 注重家庭、邻里关系和谐等内容。海北藏族自治州从2007年开始就先后投资了1500万元完成了134个行政村组织活动中心的建设, 基本实现了全覆盖。在距离乡镇比较偏远、人口相对集中的32个行政村设立了“便民服务站”, 为村民的需求提供便利。许多村民委员会还想方设法在村里兴办了图书室、娱乐活动室, 为村民提供健康的文化活动阵地。海原县史店乡徐坪村就设有农家书屋。有的村民委员会还举办了农民夜校, 对农民进行教育和扫盲, 尤其是部分地区加强了对妇女的文化教育和权益保障的教育;还有的村民委员会举办各类技能培训班, 帮助培养电焊工等技术能手。这些措施极大地促进了农村精神文明建设, 丰富了农民的业余生活, 使农民在思想上逐步和城市接轨, 为农村和谐社会的构建、社会主义新农村建设提供了基本的思想道德和文化基础, 可以作为典型大力推广。三是, 将民族文化作为一种新型产业来发展, 将民族地区的食品、服饰、文艺、人文景观等民族特色都可以作为产业来开发餐饮、服装和旅游等项目, 在国家目前发展“一带一路”的进程中加大民族产业的发展, 使各民族的丰富遗产得以发扬、民族自豪感得以提高、与汉民族的经济得以交流, 让民族地区的村民们走出封闭的社会圈子, 和国内国际社会进行深层次的交流。

总之, 民族地区的治理有其复杂性和多样性, 其治理和融合是长期性的工作, 既不能搞简单化的“一刀切”, 也不能急于求成, 应该在循序渐进、因地制宜的基础上, 本着宽容、尊重和监督的原则, 培育建设社会主义新农村的新型农民, 能够带领农民发家致富, 开阔视野, 实现各民族稳步共荣。