论地方政府创新者的创新“习性”^*

吴理财、庄飞能、吴侗

摘要：在我国，绝大多数地方政府创新是由地方党政主要领导或地方党政部门领导发起、推动、主导的。研究我国地方政府创新的发生、可持续性或成败，都必须关注并研究这些地方政府创新者。目前，一般是将地方政府创新者视为追求自身利益最大化的“理性人”，或者追求公共利益增长的“公共人”。其实，在这二者之间还有许多类型的地方政府创新者，他们较少计较个人“得失”，其创新“习性”在很大程度上起着作用，促使其不断进行自觉的创新。这些创新者的创新动力不是来自外在激励，而主要源自内在的价值认同及价值实现激励。当然，这并不否认外在激励的重要性。如果全社会积极营造创新激励的环境，并与一些创新者的“习性”相结合，将会极大地激发地方创新活力，有助于建构创新型社会或创新型国家。

关键词：地方政府；创新；创新者；创新动力；习性

一、研究缘起

国内关于地方政府创新的研究大概是从2001年开始的，这一研究基本上是由俞可平教授学术团队引领的。时任中央编译局副局长的俞可平教授，联合中央党校、北京大学有关专家，发起、组织“中国地方政府创新奖”评奖活动。该奖从2001年开评，到2015年为止，共举办8届，全国86个地方政府创新项目获得入围奖、75个项目获得优胜奖、4个项目获得特别奖。这一评奖活动，在相当程度上激发了我国地方政府的创新积极性，一时形成了地方政府主动创新的热潮。国内绝大部分地方政府创新研究，也主要围绕这些地方政府创新项目及“中国地方政府创新奖”而展开。

从现有研究来看，大多数将注意力集中于地方政府创新本身，探讨其动因、困境、机理、过程、策略、影响因素、可持续性、价值或意义，以及地方政府创新与治理、民主、发展之间的关系等议题，而较少关注地方政府创新者这个十分关键的能动性主体。

在我国，这些地方政府创新者，一般是一个地方党委政府或者某个党政部门的“一把手”。许多地方政府创新，像“咸安政改”那样，是由地方政府主政者发起的；有些地方政府创新伊始尽管未必是这些地方政府主政者发起的，却是他们推动、主导并产生重大社会影响。总之，在我国，主导一个地方政府创新的，基本上是“一把手”（与集中体制有关），因为（在这样的体制下）只有他们才有权能决定、开启和推动地方政府创新。

也正因为如此，我国地方政府创新往往具有鲜明的（某个创新者的）“个性”特色，这些地方政府创新更主要地体现地方政府创新者个人的理念或追求。因此，研究地方政府创新，不能忽视这些主导地方政府创新的人（即地方政府创新者），他们是地方政府创新的关键人物、核心因素、能动变量。这进而导致，这些地方政府创新者的“命运”与地方政府创新的“命运”紧密联系在一起。一旦这个创新者本人职务或政治命运发生变化，他/她所主导的这项创新也随之“起舞”（变化）。然而，我国地方党政主要领导人往往变动频繁（且在某一岗位任职时间较短）；继任者大多不愿步其旧程，一般会按照自己的“想法”开展工作，以突出（属于）自己的“新”政绩。这样一来，地方政府创新的（在当地的）可持续性，常常难以令人乐观。总之，无论是解释地方政府创新的发生学，还是考察其发展或可持续性，都有必要去研究地方政府创新者。

然而，既有的研究较少以这些地方政府创新者为直接对象进行专题研究。关于个别地方政府创新者的专题报道，仅见之于新闻媒体。不可否认的是，一些研究论文间或论及地方政府创新者，但其论述的着力点显然不是这些地方政府创新者。例如，有人在论述地方政府创新动力时，提到“地方政府主要领导对推动创新起着重要作用”，认为它“具体体现在两个方面：主要领导的理性个体利益及创新精神和能力”，但并未对此过多着墨。值得一提的是，杨雪冬、陈雪莲运用问卷调查的数据分析，从地方干部的视角，探讨了地方政府创新的社会条件。他们认为，“地方干部（主要是县处级以下的干部）对于政府改革创新的态度趋于理性，他们并非政府改革的阻碍者，而是支持者，乃至推动者”。在此之前，杨雪冬也观察到，地方领导对于地方发展、地方政府创新的重要作用，“他们的主观能动性是推动制度创新最明显的力量”。不过，金太军、袁建军也注意到，在一定的制度环境中，地方政府官员基于“理性选择”，打着“创新”的旗号进行“伪创新”。他们认为，“地方政府创新过程也可以看作是地方政府官员的行为过程，地方政府创新成败取决于其行为选择，作为政府决策的创新者、认同者和执行者也必须在考虑上级或下级政府的行为选择的基础上满足自身利益最大化”。

类似地将地方政府创新者视为“理性人”，将其主导的地方政府创新视作理性选择行为的结果，不在少数。闫健指出，许多研究将地方政府创新的行为主体假定为“理性人”，会对特定的压力作出大致相似的反应。他认为，“这样的假定却是对现实世界的过分简化”。为此，他提出“父爱式政府创新”概念，试图去解释这种“主要党政官员主导的”政府创新的基本逻辑。在“父爱式政府创新”中，地方党政主要官员兼具“利他主义动机”和“政绩冲动”，而不再是一个追求政绩（最大化）的“理性人”。

尽管诸如此类的研究，不是专门针对地方政府创新者进行论述的，但是其涉及地方政府创新者的描述或图绘却有启发性：他们要么将这些地方政府创新者视为“理性人”，要么将其视作“混合动机者”。可是，一旦将研究的目光聚焦到这些地方政府创新者，作深入的观察和探讨将会发现，上述两种解释“模型”不足以包容所有的地方政府创新者。本文直接以一个地方政府创新者为表述对象，很显然地这个对象不符合“理性人”假设，用“混合动机者”来解释也未必合适。

二、本性难改？

2016年8月14～15日，北京大学中国政治学研究中心委托我们，对安徽省舒城县干汊河镇“小城镇公益事业民营化”项目进行跟踪调查。这一项目，在2003年荣获第2届中国地方政府创新奖优胜奖。

在这次调查中，我们有幸访问了当初主导这项创新的时任镇党委书记曹前长，现今他担任舒城县重点工程建设管理局局长。曹前长是该县春秋乡人，1964年4月出生，1982年7月参加工作。他先在乡镇政府工作，先后任南港区沙埂乡团委书记、南港区公所文书、南港区计生办主任、区委秘书、区办公室主任、舒茶镇副镇长、舒茶镇党委副书记、马河镇党委书记、干汊河镇党委书记。后来调到县职能部门工作，先后在县监察局、县计生委、县水利局、县重点工程建设管理局担任主职领导。通过访谈我们了解到，无论是在乡镇还是在县职能部门任“一把手”，他都能结合工作需要进行创新。除了主导干汊河镇“小城镇公益事业民营化”创新以外，他在马河镇担任党委书记时，在全县率先实行农村丧葬制度改革，成功推行“公祭堂”；在担任县纪委副书记、监察局长期间，他又推动“事务公开”，提出“公务车社会化”；担任县计生委主任时，他针对“超生罚款”乱象在全县力推“社会抚养费改革”；调任县水利局长，他又从实际出发，实行“小型水利工程物业化养护”（参见表1）。创新是贯穿于他事业的一条显著主线。

表1  曹前长“一把手”任内创新情况

像曹前长这样的地方政府创新者，无论工作岗位如何变动，工作环境如何变化，他都会结合自身工作需要进行创新探索。对于他们而言，创新似乎融入其血液，成为他们的“本性”。俗话说，江山难移，本性难改。

三、“本性”抑或“习性”？

这种创新“本性”是天生的吗？显然不是！对于“曹前长现象”，我认为恰当的做法是放在他的创新史中去理解。从我们对曹前长的访谈了解到，他主导的创新基本上是成功的。唯一的一次失败是他在干汊河镇推行的“公祭堂”改革，对此他曾这样向我们解释：

现在回过头来看公祭堂这个项目，我认为这确实是个好项目。我们舒城县是1998年推行火化的，但是依然还要建立坟墓，我觉得这个很不好。所以我提出建立公祭堂，就是找一个依山傍水的地方建立公祭堂，实行民营化，将老人的骨灰放在这里，一次性交20年的寄存费，可以在那里进行祭祀。20年以后可以选择继续交费寄存，也可以选择不继续寄存，统一通过树葬的方式将骨灰掩埋。应该说这个方式是比较占优势的，群众内心也是比较能够接受的。但是这个项目后来出现了问题。在刚刚推行的时候，我外出到市委党校进行学习，少量群众提出不愿意将老人骨灰放到公祭堂里的想法，开始出现了抵制的现象。当时管理这个事情的人没有及时制止，后来这种现象就比较普遍了。其实公祭堂这个项目我在之前那个镇已经搞得很成功了，关键是我在那个地方有一个很好的搭档，能够很好地协助我。还有就是国家的政策支持不够，这是公祭堂推行的最大的一个短板。

换言之，如果他在场的话，或许他能够说服少数群众；如果在家的镇领导能够及时制止的话，这一创新也许不会失败；如果当时的国家政策给予有力支持的话，也许推行“公祭堂”改革更加容易。这次的失败教训，使他在以后的屡次创新行动中，更加注重创新“技艺”——一方面，对创新的预期效果做出更加严谨的评估，形成更大“共识”（譬如，社会抚养费改革）；另一面，在创新中尽量不触碰既得利益，多做增量性改革（譬如，小型水利工程物业化养护）。

创新“本性”未必是个合适的概念，毋宁借用布迪厄（Pierre Bourdieu）的“习性”（或“惯习”），用创新“习性”来解释“曹前长现象”。布迪厄认为，“惯习是可持续的倾向性系统”。在《实践感》一书中，“惯习”又被译作“习性”。布迪厄指出，“条件制约与特定的一类生存条件相结合，生成习性。习性是持久的、可转换的潜在行为倾向系统，是一些有结构的结构，倾向于作为促进结构化的结构发挥作用”。对于曹前长而言，第一次创新的成功使他获得了某种令他满意的“成就感”，随后的创新再次获得成功进一步加强了他的创新意识，使之逐渐养成这种创新“习性”。就像布迪厄所言，“惯习只不过是这个早期教育以每个行动者的名义提交的内在的法律，即植入法律（lex insita）”。当创新“习性”形成以后，它会“固执地”、一再地进行着创新活动。“惯习作为生成的依据，生产着实践”。创新“习性”不断地生产着新的创新实践。

但是，惯习（habitus）不是习惯（habit）。它“是深刻地存在于性情倾向系统中的、作为一种技艺（art）存在的生成性（即使不说是创造性的）能力，是完完全全从实践操持（practical mastery）的意义上来讲的，尤其是把它看作某种创造性艺术（art invenniendi）”。具有这种创新“习性”的人，往往能对社会发展和创新趋向做出敏锐反应，既判断精准，又胆识过人，且掌握高超的创新“技艺”。

在谈及“小城镇公益事业民营化”这一创新项目时，曹前长说：“这种运营方式的推行，政府节约了成本，群众获得了实惠，推动了社会的进步，但是确实需要主要负责人的强力推动。国家2008年开始推行安全饮水工程，我们自来水工程的推行比国家提前了6年左右，当然还有很多地方至今还没有推行安全饮水工程。”他在干汊河镇所推行的自来水民营化项目，就是基于这样的“机警自觉”。对于这次创新经验，他总结道：

第一，民营者的选择很重要，需要具备很强的实力和责任心；第二，项目选择很关键，要符合群众切身利益，是群众所迫切希望实现的；第三，加强法律的及时跟进和支持；第四，高层领导的重视和支持尤为重要，需要宽容的环境支持和宣传；第五，创新者需要具备一定的品质：有胆有识、无私无畏（不怕挫折和困难）。

从这个总结中，我们可以体会到：从创新项目的选择、创新项目承接者（即自来水厂的经营者）的挑选，到“法律的跟进”、上级领导的“重视和支持”，他都非常注重创新的“技艺”问题。同时，他也认为创新者的“品质”是决定一项创新成败的重要因素。就像布迪厄所说的那样，“无论何时，一旦我们的惯习适应了我们所涉入的场域，这种内聚力就将引导我们驾轻就熟地应付这个世界”。

为了更好地说明这一观点，布迪厄引用梅洛-庞蒂所举的橄榄球运动员例子：“这些运动员沉浸在行动的狂热之中，凭着直觉对他的队友和对手的活动迅速作出判断，他们的行动和反应的方式都是‘灵感式’的，毋需事后认识和计算理性的助益。”一如梅洛-庞蒂所言，“场地对于球员来说并不是给定的，而只是呈现为他的各种实践意向的内在界限；球员与球场融为一体，比如他感受‘目标’的方位，就如同感受他自己的身体的垂直位与水平位一样直接……球员作出的每一动作都改变着场地的外观，并力图在这里建立起新的力线——活动反过来也在重新改变现象场的同时得以展开、获得实现”。

借用布迪厄的语言，曹前长的创新行为不是基于“事后认识”或“计算理性”，而是一种“实践感”，“它从现有状态中解读出场域所包孕的各种未来可能的状态”，并熟练地操控着他的创新行动。这种“实践感”经过反复沉淀，成为一种“惯习”。过去、现在和未来在惯习里彼此交织、互相渗透，寄居在身体内部，听候人们去激发、调用。“习性是历史的产物，按照历史产生的图式，产生个人的和集体的、因而是历史的实践活动；它确保既往经验的有效存在，这些既往经验以感知、思维和行为图式的形式储存于每个人身上，与各种形式规则和明确的规范相比，能更加可靠地保证实践活动的一致性和它们历时而不变的特性”。曹前长的这些创新实践经验，由于掌握了一定的技艺，使之产生正向激励作用，而导致创新“习性”的维持甚至加强。

总之，对于曹前长这样的地方政府创新者而言，由于他们的创新“习性”，使得他们在不同的岗位上总是能够结合实际工作的需要不断地进行创新。简言之，这类地方政府创新者，不但主动创新、随在创新，而且善于创新，就像布迪厄所论的杰出的运动员一样。

四、启示与思考

在我国，绝大多数地方政府创新不但是由地方党政主要领导或地方党政部门领导发起、推动、主导的，而且其“命运”也与这些地方政府创新者的“命运”紧密相联，因而这些地方政府创新往往带有显著的“个性”色彩。研究我国地方政府创新的发生、可持续性或成败，都必须关注并研究这些地方政府创新者。

目前，对于地方政府创新者的认识一般是这样的：要么把他们视为“理性人”（尤其是“政绩理性人”），追求自身利益最大化；要么把他们视为“公共人”，具有创新精神，追求公共利益的增长。其实，在这二者之间还有许多类型的地方政府创新者，这些不同特征和面貌的地方政府创新者构成了一个多姿多彩的“光谱”。其中，本文所论的曹前长这类具有创新“习性”的地方政府者，学界较少关注。故而，本文对这类地方政府创新者尝试作了专门论述。

在我国地方政府创新中，许多创新是一些地方政府创新者在实际工作中，面对新问题，主动作为的结果。其中，确有一部分地方政府创新者像曹前长这样，较少计较个人（一时）的“得失”，其创新“习性”在很大程度上起着作用，使之不断进行创新；即便周遭的环境没有激励其创新，他们也会因为其“习性”促使其不断地进行创新。他们之所以（不断）进行创新，更主要的是自我认同创新的价值——觉得做这项创新富有意义，既增进了民众福利，也推动了社会进步。他们常常对社会发展趋势作出敏锐反应，并将其转化为实践创新行动。换言之，这种创新动力不是来自外在激励，而主要源自创新者内在的价值认同及价值实现激励。

当然，这并不是否定外在激励的重要性（对许多其他创新者或许很重要）。布迪厄也曾注意到，“也存在一些情况，惯习和场域之间并不吻合。在这些情况里，除非你考虑到惯习和它特有的惯性，特有的滞后现象（hysteresis），否则其中的行为就不可理解”。不过，他没有过多的阐释“惯习”与“场域”之间不吻合所产生的多种后果。我认为，一旦“场域”突然发生转向，与创新“习性”不但不吻合甚至相对立，将会导致创新“习性”的突变。对于布迪厄而言，“习性”与“场域”往往是互兼容并耦合在一起的，二者是统一体，“场域型塑着惯习，惯习成了某个场域固有的必然属性体现在身体上的产物”。这也从一个侧面说明，“场域”对于“惯习”的维持起着十分重要的作用。如果全社会积极营造创新激励的（外部）环境或“场域”，并与一些创新者的“习性”相结合，将会极大地激发地方创新活力，有助于建构“创新型社会”和“创新型国家”。