改革开放以来，我国城乡关系经历了从“分割”到“统筹”“融合”的历史发展过程。这一发展历程，既客观体现了我国经济社会发展的历史阶段性的现实需要，又体现了党和政府对城乡关系认识的巨大飞跃和相应政策的重大调整。

从“二元分割”

到“城乡融合”的转变

新中国建立以后，我国逐步建立起城乡二元分割体制。在当时历史条件下，建立城乡二元分割体制主要是为了尽快重建被内战所摧毁的国民经济，支持国家各项事业建设，维护和巩固新生人民政权。在一穷二白的基础上发展国民经济和建设社会主义国家，当时只能从乡村社会汲取资源；为了配合这一根本目的，相应地建立了城乡分立的户籍和人口管理制度、社会福利制度和社会管理体制。尽管肇始于普遍推行的家庭联产承包责任制的农村改革，逐步拓展和深化，但是维持城乡二元分割的土地、户籍、治理等诸制度安排（虽有松动或变化）却并未得到彻底变革。随着城乡人口的自由流动，不但各种资源要素被城市工业所吸纳，而且越来越多的农村青壮年劳动力、乡村精英被城市所吸引，加剧了农村“空心化”和衰败。就像马克思所指出的那样，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”长期实行城乡二元分割体制，必然导致城乡差别不但不能缩小，反而日趋扩大。

中国共产党认真总结新中国成立以来特别是改革开放20多年的城乡发展经验和教训，在党的十六大报告中提出“统筹城乡经济社会发展”“全面建设小康社会”“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”。党的十六大首次跳出以往“就农业论农业、就农村论农村”的发展思路，把农村的发展放到城乡关系、全域发展之中进行全新思考。党的十七大又提出，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中进一步提出，建立城乡经济社会发展一体化体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，并作出一系列部署。由此可见，党对于城乡统筹发展的认识及其政策调整经过了不断深入和推进的发展过程。

习近平总书记在党的十九大报告中，基于我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的科学判断，适时提出乡村振兴战略。在这个战略中，首次提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，不仅为今后农村工作指明了方向，而且重新定义了城乡关系——从“统筹”转向“融合”，这是党对新时代城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。

乡村振兴战略，既是党对“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，又是对以前农村发展、城乡关系政策的超越。这一战略鲜明地体现着一种乡村主位的发展理念，它站在乡村大地上思考中国农村发展的方向和路径，而不是片面地主张将乡村融入并最终消泯于城镇化之中，亦不仅是对标城市补农村发展“短板”。只有站在乡村主位的立场，才会提出“农业农村优先发展”的政策思路，给中国城乡关系合理地定位在“融合发展”上。

融合发展的前提是

城乡各自都要充分发展

“城乡融合发展的前提，是城乡各自都要充分地发展起来，走一条具有中国特色社会主义城镇化、乡村化道路。城市有城市的特点和优势，乡村有乡村的特点和优势，两者并存共生共荣，而不是扩张城市减少农村减少农民。”在城乡各自充分发展的基础之上，最终把城乡社会的特色优势结合起来，推进城乡的融合发展。

诚如马克思所言，城乡对立是社会发展到一定阶段的历史产物，“这种对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动，这种屈从现象把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都不断地产生他们利益之间的对立。”也就是说，城市生活和乡村生活均有其局限性，城乡生活的融合是人类追求美好生活、获得全面发展的必然要求。同时，“消灭城乡之间的对立是社会统一的首要条件”。所谓城乡融合，就是“结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”，“使社会全体成员的才能得到全面的发展”。马克思主义经典作家关于城乡发展关系的科学论断，对于指导当今中国城乡社会发展仍然不过时。

之前，不少人热衷于城镇化，对城市主义抱有图腾式崇拜，认为城镇化是中国农村发展的唯一出路，舍此别无他途。然而，现实却给出了冷峻且相反的答案。在这一背景下，乡村振兴战略的提出，实际上是对前一个时期片面强调城镇化的适度纠偏和政策调适，重新回归到乡村主位的战略立场。

所谓乡村主位的战略立场，就是立足于中国乡村社会实际，即作为一种典型的人类社会生活形态，乡村在相当长一个历史时期内不会被城市所取代，亦无须被城市所取代，乡村和城市都是人类值得珍视的重要生活方式，各自有自己独特的社会价值。为什么城市居民常抱有“乡愁”？为什么乡村人民却抱有“城愫”？是因为城市和乡村各有其不可替代的特色、优势和价值。保留一种我们可以选择的生活方式，难道不好吗？

回归到乡村主位的战略立场，不是简单地主张乡村主义，对乡村生活抱有田园牧歌式的想象。实际上，这种想象只能是生活在乡村之外的他者的浪漫而不切实际的想法而已，因为他们不可能深切体味时下生活在乡村的人民的辛劳与苦痛。回归到乡村主位的战略立场，就是因为真正地体味到乡村人民的辛劳与苦痛，期望通过发展乡村、振兴乡村（而不是消灭乡村）来改善他们的生活品质，让乡村人民无须离土离乡也可以过上体面、有尊严的美好生活。

融合发展是

经济、社会、文化全面融合发展

城乡关系从“统筹”到“融合”，虽然只有两个字的变化，却蕴含着不同的价值立场和发展诉求。在城乡统筹发展中，只是承认城市对乡村的经济发展优势（而忽视了城市和乡村的其他优势），因而强调“以城带乡”“以工补农”“工业反哺农业，城市支持农村”。问题是，强势的“工业”不可能自愿地去“反哺”农业，占经济优势的“城市”也不可能主动地去“支持”农村，除非它们可以从农业、农村得到某种好处。在这种情况下，只能依靠行政命令的办法去推动了。然而，简单地依靠行政干预的手段，不可能建立长效的“工业反哺农业，城市支持农村”机制。在现实中，所谓的“以城带乡”往往是城市不断扩大地盘、规模，侵占农村的土地和各种资源。城乡经济发展的巨大反差以及城市强大的虹吸效应，让人、财、物等几乎所有的优质资源要素都流向城市，使得农村更加凋敝和落后。

而且，城乡统筹发展政策的实践后果，极容易导致片面的城市化，不但不能从根本上消除城乡差别，反而会加剧城乡对立。为什么在实践中城乡统筹发展容易被城市主义的逻辑所替代？为什么地方政府更加热衷于（片面的）城市化？很简单，这在短期内更容易推动地方经济增长，符合政绩最大化的理性追求。

尽管在提出城乡融合发展之前，也提出一二三产业的融合发展，但主要是指经济层面的城乡融合发展。也就是说，对于城乡关系的认识，主要停留在经济或产业层面，对于城市、乡村的认识也主要是从其产业形态或经济属性加以界定的，尚未上升到生活方式、社会价值的高度，重新审视二者的本质属性及其存在价值。很显然，城乡融合发展中的“城市”和“乡村”不单是经济学的范畴，更是社会学、文化学的范畴；城乡融合发展的前提和基础，是城乡均要得到充分的发展；城乡融合发展不单是城乡产业、经济的融合发展，更是社会、文化等全面的融合发展。因此，从这个意义上而言，城乡融合发展的提出标志着我国城乡关系政策调整的历史性转折。