关键词：文化治理/文化政策/文化变动

标题注释：本文系国家社科基金重大项目“科学发展观视域的文化改革发展研究”(12&ZD002)的阶段性成果。

[中图分类号]G120 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2015)05-0039-05

近年来，在治理研究热的背景下，尤其是十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化后，对文化治理的探讨便多起来。不过，目前研究主要是对文化治理概念和功能的释义，对相关政策境遇的关照不多。同时，功能视野下的释义将文化治理泛化为发挥文化的社会功能，带来问题意识和政策操作的双重模糊。本文从文化要素在治理架构的运用角度，对文化治理的政策含义和政策境遇进行探讨。

一、一种特定概念的文化治理：作为社会资本的文化要素在网络化治理中的应用

文化治理①兴起于20世纪后半期，联合国、欧盟在文献中都有对文化治理理念的论述，其内涵是将政治领域的治理变革引入文化管理中，通过政府与非政府组织的合作，形成文化管理的治理格局。[1]在国内研究中，基于“文化+治理”这一复合形式，人们对文化治理的理解有两种视角，一种是对文化的治理，另一种是基于文化的治理。对文化的治理是将治理引入文化，强调的是文化公共行政要从传统的管制模式转变为现代的治理模式，这与上述欧盟的文化治理概念相似。文化部提出的提升文化治理能力就主要着眼于此。②基于文化的治理是将文化引入治理，强调的是将文化功能纳入社会管理的视野，如胡惠林认为，文化治理就是“利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中问题的工具化”。[2]

第二种视角即从文化积极功能角度来界定文化治理，具有广泛影响。但分析发现，在功能视野里，文化治理化约为以文化人、以文治国，凡是文化的就是治理的，文化治理成了文化的重复语。或者说，文化治理概念只不过是重新阐发了文化的社会教化和维系功能。这样，文化治理就不是一个新鲜话题，而是自古以来的现象。就像胡惠林所说的那样，“人们创造和生产文化本来就是为了对人的治理的，‘结绳而治，后世圣人易之以书契’。这是中国古代最早的关于文化与社会治理关系的描述”。[3]正是基于这种视角，在有的学者看来，文化治理就是在政治、经济、社会各个方面开展文化建设，如政府方面要加强核心价值体系建设和发展文化产业，市场组织方面要建设企业文化，公民方面要提升公民德性。[4]

可见。在功能视野下，本应是现代多元主义产物的文化治理，与古代的文化治国、计划经济时代的文化政治除了手段的多寡外，没有本质差异。这就带来一个问题：既然文化治理自古就有，存在于一切与文化相关的形式和活动中，那么引入文化治理概念的意义在哪里？

以文化的社会功能来界定文化治理，泛化了文化治理的应有内涵，甚至是对治理概念的滥用，导致其问题意识和政策操作双重模糊。治理是一个具有特定问题意识和政策含义的现代概念，它针对国家和市场在资源配置中的双重失效，强调以新的方法来统治社会，如多中心治理，协调而不是控制，公共机构与私人机构的合作。文化治理是治理的下位概念，其基本内涵不能超出治理内涵的范畴。在这方面，对文化治理界定的第一种视角即对文化的治理，更体现了治理的本义，不足之处是这一视角太局限于文化管理自身，而没有顾及文化在其他治理领域的运用。第二种视角即功能视角，则把文化治理泛化为所有的基于文化的统治和管理，这就使得真正的治理隐没了。“概念的形式性(外延)越强，其解释也越一般化”，[5]文化治理概念的泛化直接损害了概念本身，导致它的解释力和生命力弱化。

要走出搞文化就是在实施文化治理这样的困惑，需要回到治理的本义上。文化治理之所以成立而且必要，不是简单地在于文化具有调节社会运行的功能，而在于文化要素是一种社会资本，可以成为网络化治理的一个机制和要素构成。这里强调了两点。一是文化是在网络化治理中发挥作用的，不是凡是以文化来实施统治和管理就是文化治理。治理是关于网络管理的，是建立在信任与互利基础上的社会协调网络，意味着一种新的统治生态，即以网络替代市场和等级制。[6]这是一种横向互动，所谓多中心、不同主体合作，都在这一横向互动的网络中运作。二是文化是以社会资本的形式参与到治理当中的。互惠、信任、合作等文化因素，是实现横向行动网络的重要社会资本。这与我国传统社会的关系型网络有着质的区别。这种社会资本的前提是公民的独立性和志愿性，它通过社会组织、合作社、俱乐部、邻里组织、政党等密集网络开展横向互动，进而克服集体行动的困境。而我国传统社会的关系网，是建立在差序格局和宗法等级的基础上，体现的是庇护——附庸关系，是一种垂直互动而不是横向互动，这种私人关系越强，社会整体性可能越差。[7]因而，像我国古代乡村社会所形成的权力的文化网络，不属于现代意义上的文化治理。传统的宗教信仰、家族纽带等象征性规范和乡规民约等社会调节机制，只有在现代网络化治理的框架内，才能转化为社会资本，成为文化治理。

总之，文化治理不是简单指发挥文化的社会功能，而是具有特定的问题意识和政策指向，它是作为社会资本的文化要素在网络化治理中的应用，这一应用既体现在对文化的治理中，又体现在基于文化的治理中。作为一个政策概念，其主要意义在于对现有政策的检讨和推动。不过，在我国现有的关于文化治理的研究中，对政策境遇的探讨较为缺乏。

二、对文化的治理：三种话语的博弈与调适

当治理引入文化后，实施文化治理被认为是要形成政府、社会、公民共同参与建设公共文化的良好局面。[8]但治理在中国还没有成熟的依赖环境，[9]对于中国的文化政策而言，其更为重要的意义也许在于可以让我们更为深刻地审视中国文化行政存在的结构性问题，即国家话语、市场话语、公民话语的失衡，以及它们中正在展开的复杂博弈。根据英国学者吉姆·麦奎根的概括，在文化政策中，国家话语是体现国家意志、认同政治的国家干预；市场话语意味着一切价值被简约化为交换价值；公民话语常表现为对国家话语和市场话语的抵制。[10]在中国，国家话语占据重要地位，但具体展开来看，这三种话语及其代表的力量，都在发生演变，各自呈现多重面貌。

其一，国家话语的多重性在于，国家主义下的文化政策既有家长式的关爱，又有家长式的傲慢，以及“多福利，少赋权”的文化发展策略。在国家主义下，国家取代社会成为社会消费品主要的甚至是唯一的供给者。就中国的文化政策而言，抛开特殊历史时期，国家主义的悖论在于，一方面，它要履行家长的责任，满足民众的文化需求，扶持文化从业主体成长；另一方面，它又要展现家长的权威，保持对文化的监护。这种悖论鲜明体现在对文化权利与文化权益的政策取舍上。文化权利是国际公约确认的普遍权利，文化权益是我国特有政策概念，是对文化权利的替代，也是我国公共文化服务体系建设的主要内容。这一替代的微妙在于，文化权益指向的是文化权利的积极面向，即“看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动”，[11]而不涉及文化权利中的消极面向，如表达自由、学术自由、创作自由等免于非法干预的消极自由权，从而在文化权利保障的尊重、保护、实现三种国家义务中，做出了福利取向的“家长式”选择。政策的两重性带来了双面效果。一方面，不管是文化事业，还是文化产业。都得到了大力推进和发展。另一方面，国家的努力并没有获得足够的理解与认同，不管是事业领域还是产业领域，不满仍然弥漫，人们批评其政企不分、部门利益、效率低下、权力意志盛行。[12]

上述多重性体现出国家话语内国家逻辑与政党逻辑重叠又分离的矛盾态势。吉姆·麦奎根在论述文化政策的国家话语时，批评社会主义国家把艺术意义上的文化视为社会工程的构建手段，文化政策的宗旨就是造就“社会主义新人”。[13]在此，吉姆·麦奎根没有论及或没有注意到社会主义国家话语的两重逻辑，即政党逻辑与民族国家逻辑，前者体现在文化政策上是政党意志与监护取向，“新人”是与特定政党意识形态相符的“新人”；后者体现在文化政策上是国家整合与福利取向，“新人”是具有现代科学文化素质的“新人”。在中国，倘若说改革开放以前是前者淹没了后者的话，那么在今天，两者呈现一定的分离态势，如文化部与国家新闻出版广电总局在政策取向上的差异就可见一斑。文化部取消和下放了众多审批事项，目前仅保留4项，均为涉外方面，大量的事务性管理向地方基层和社会放权。而根据2014年3月份的行政审批事项清单，国家新闻出版广电总局共有行政审批事项53项，在所有国家部委中居第6位，相关行业管理和审批等事项更多由中央层面执行。可见，国家新闻出版广电总局作为保证党的意识形态得以贯彻的核心部门，政策模式更倾向于监护取向和高度向上集中，政党逻辑鲜明，与之相比，文化部的政策取向国家逻辑更鲜明。

其二，市场话语的多重性在于，它以弱者和被同情者的角色出现，却渐渐展现出资本的恣意，并面临多方批判的尴尬。在中国，文化领域的市场力量是在夹缝中成长，处于政策的弱势方，面对的是一个不确定的政策环境，政策预期的稳定性不够，政策干预的多变性比较明显，政策壁垒阻碍文化产品价值链充分延伸，政策风险和市场风险呈现“双高”态势。

不过，随着市场力量的壮大，市场话语越来越展现出与国家合谋的一面。在全球创意产业的浪潮下，经济理性越来越深地渗透到我国文化政策中，很少有国家像中国这样对文化产业采取如此强大的扶持性产业政策。然而，市场话语的壮大又逐步暴露出资本的恣意，如“文化搭台，经济唱戏”下的文化建设就是如此。并且，在网络革命的推动下，被资本裹挟的文化还在加速向经济社会各个层面深入渗透，西方学者所认为的文化全盘商业化并遮蔽物质生产的“文化资本主义”[14]日益展开。这也预示着，随着市场话语的扩张，批判性的文化力量将滋长。并且，这一批判会来自国家和公民的“共谋”，使得市场话语面临更为复杂的情况。

其三，正是在国家话语和市场话语的强势下，公民话语越来越作为一种反抗性力量出现。在计划经济时代，文化政策模式是典型的生产者主权，生产者决定消费者听什么、看什么、读什么乃至说什么。但随着市场化的展开，尤其是互联网经济的发展，消费者主权日益彰显。比如，用户体验成为所有产业发展升级的牵引，互联网以技术赋权的形式实现了网民的自我赋权，催生出话语权力的革命。由此，作为消费者的公民，与政府、市场等力量之间日益成为网状关系，能够形成治理意义上的互动。在互动格局中，公民话语不仅可以表现出对国家主流话语的排斥与解构，同时还在捍卫集体文化权利的层面上展现出对国家与市场话语的反抗。

总之，国家话语、市场话语、公民话语及其代表的力量失衡是制约中国文化治理的结构性因素。但市场力量和网络技术释放的话语能量，表明家长式的文化行政模式需要让位于协商互动的治理模式。

三、基于文化的治理：“向后看”与“向前看”

当把文化引入治理时，在实践和研究中，存在“向后看”的倾向，即向传统寻求资源，聚焦于乡村，如借助宗族促进乡村自治，发挥乡规民约的功能，引导乡贤参与村社公共事务。尤其是党的十八大后，随着中央对传统文化的推崇，一个复兴传统文化的新景观正在形成。但传统资源不必然是治理意义上的社会资本，而是要经过现代转换。如一些地方的乡贤理事，其作用机理没有了古代乡绅的依附色彩，而是村民给他“支付”声望等社会资本，激励他有服务村民的动力，产生基于权威的“第三方控制”(居中协调)。[15]在实践中，特别是研究中的“向后看”，一方面回应了基层自治在社会转型期面临的组织资源匮乏困境；另一方面也在于乡村承载了人们的传统情结，乡村作为传统的主要栖息地，被期望承担起保留传统文化的重任。但从趋势看，“向后看”越来越具有局限性。首先，传统文化的社会管理效应，本质上是建立在乡土社会、熟人社会的基础上，与开放社会、流动社会的土壤并不适应。比如，熟人社会下的“道德场域”在陌生人社会是缺乏的。其次，具有较多传统文化元素的乡村趋于减少，未来乡村要么在空间上被改造成为城市的一部分，要么乡村内部城市化。农民的生活和交往方式更多的是现代型而不是传统型。如乡规民约既被城市化浪潮所激荡，又被市场化趋向所左右，不得不随着社会变革的需要而改变、削弱甚至隐退自身。[16]一些地方实行“乡贤回归”，但今天并没有古代那样的稳定的乡贤精英再生产机制，其可持续性存在问题。

因而，基于文化的治理不能局限于以传统看待文化，还应“向前看”，从今天和未来的文化情形把握文化治理的路径。应当看到，当前中国社会正发生剧烈转型，社会变动、价值变迁和技术变革带来文化层面的深刻变化，从而要求将文化引入治理中。

其一，从社会变动看，移民运动下的文化离散为治理注入更多的文化因素。改革开放以来中国大规模人口流动被称为“新移民运动”。[17]这些移民长期保有自己的文化，形成了文化的离散。尤其是在现代通讯技术下，同一文化成员可以跨越无数边界保持社会联系，文化共同体具有了流动性。鉴于中国区域文化差异巨大，这也可以说明中国国内的文化离散情况，它意味着国内一个地区一元文化主宰的情形发生变化，更加多元的文化共同体呈现在同一个区域中。这就使得文化因素在区域治理的位置上升。以作为移民集中流入地的广东为例，价值多元化、文化多样化与利益结构复杂化呈重叠态势，“进得城却融不入城”的“体制二元”向“文化二元”演变，带来社会的文化隔阂，加剧利益冲突、阶层冲突与文化冲突，域群、族群、业群乃至种群等身份性冲突更凸显。这就要求加强社会治理的文化针对性。

其二，从价值变迁看，价值观代际更替正在中国展开，文化动因成为支配社会发展取向的重要因素。人口的世代更替往往伴随着价值观的代际更替，重塑社会规范和公共生活。根据2010年全国“六普”数据，我国已有超过四成的人口出生在20世纪80年代及以后，这表明，中国新一轮人口代际更替基本完成，“80”“90”后日益成为社会中坚。这一世代人与前辈的突出不同在于他们在经济繁荣开始期出生，基本没有物质匮乏的体验。根据罗纳德·英格尔哈特的世界价值观调查，那些没有物质匮乏体验的新一代，其价值观将从强调经济和人身安全的物质主义价值观向强调自主、自我表现和生活质量的后物质主义价值观转变。[18]从调查看，2007年，中国年老的民众中物质主义价值观秉承者和后物质主义者的比例为30∶1；而在年轻的群体中，物质主义者虽然也占多数，但比率变成4.3∶1。[19]可见，中国将进入一个比以前更加重视后物质主义目标的时代。由于后物质主义价值观下人们关注的重心从生存状况转到与生存较远的问题，对作为工业社会的“好东西”(财产、收入等)的分配斗争转变为对“坏东西”(环境风险、文化威胁)的分配斗争，[20]这给新的社会运动带来动力，如广东近年兴起的文化保育群体很多以“80”“90”后为主。因而，这一轮价值观代际更替具有文化经济社会的多重意义，给社会治理带来挑战。

其三，从技术变革看，网络社会孕育新型民间权威生产机制，成为社会治理必须正视的新的文化元素。基于二级传播机制的意见领袖，是中国进入网络社会后迅速成长的新生因素。这一新生因素，不能仅仅从传播格局上的变化来认识，它还意味着一种新型的民间权威生产机制。虽然基于乡土社会的民间权威面临再生产难以为继的困境，但这并不意味着民间权威从此消退，意见领袖可以被看作是对传统民间权威的取代，他们越来越成为各种思想、观点的人格载体，成为一种新型的民间权威。与传统民间权威依托于地域文化共同体不同，他们没有空间局限，在社会公众约等于网民群体的情况下，影响力更加不容忽视。尽管由于各种因素，当前意见领袖在中国面临某种尴尬境地，但在社交化媒体时代，他们难以被持久削弱，而会趋于壮大。同时，意见领袖的生命力和影响力在于人格独立、人际影响以及与普通民众相对平等的非官方身份，这就要求政府以新的治理思维正视意见领袖，将其作为治理参与方的一个重要因素。

相应地，“向前看”要求政策载体不能局限于文化资源与乡村自治的嫁接，而应拓展到更为广泛的政策网络，将多元关系主体构成一个政策共同体。不过，不管是对文化的治理还是基于文化的治理，这种治理格局的实现都是一个艰难漫长的博弈过程。

注释：

①像托尼·本尼特那样从批判意义上使用的文化治理概念，非本文讨论范畴。有的文章将文化治理等同于文化管理，也非文本所讨论范畴，如肖文明《国家能力与文化治理：以中华人民共和国建立初期的上海为个案》(《思想战线》2013年第4期)、孙晓忠《1950年代的上海改造与文化治理》(《中国现代文化丛刊》2012年第1期)等文中的文化治理就如此。

②如文化部原部长蔡武就从这种角度论述了政府提升文化治理能力的举措。见李玉梅：《推进文化治理能力现代化——文化部部长蔡武答本报记者问》，《学习时报》2014年6月2日第A1版。

原文参考文献：

[1]郭灵凤：《欧盟文化政策与文化治理》，《欧洲研究》2007年第2期。

[2][3]胡惠林：《国家文化治理：发展文化产业的新维度》，《学术月刊》2012年5月号。

[4]谢新松：《多元化社会的文化治理模式研究》，《云南社会科学》2013年第3期。

[5][7]翟学伟：《是关系，还是社会资本》，《社会》2009年第1期。

[6][英]罗伯特·罗茨：《新的治理》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第95页。

[8]毛少莹：《“文化权利”与“治理”——公共文化的核心理念与关键性制度安排》，国家公共文化网，http://www.cpcss.org/_d271156909.htm，2015年1月5日可浏览。

[9]孔繁斌：《治理与善治制度移植：中国选择的逻辑》，《马克思主义与现实》2003年第3期。

[10][13][14][英]吉姆·麦奎根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第48-79、49、175页。

[11]《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-10/25/c_122197737_5.htm，2015年1月5日可浏览。

[12]喻国明、苏林森：《中国媒介规制的发展、问题与未来方向》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》2009年第6期。

[15]王勇：《收紧反馈环：基层社会重建的“云浮经验”及其制度内涵》，《湖北行政学院学报》2013年第1期。

[16]谢晖：《当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇》，《东岳论丛》2004年第4期。

[17]俞可平：《新移民运动、公民身份与制度变迁》，《理论动态》2009年第18期。