自治、法治、德治相结合 构建2.0版乡村治理体系
2018-03-22 09:38  吴理财  乡镇论坛201803 浏览:807  评论:0


乡村治理这个概念大约是在2000年前后提出的,最初这个概念中的乡村主要是指乡镇政府和村级组织,以致这个时期的乡村治理主要聚焦于“乡政”与“村治”之间关系的调适以及二者合作对乡村社会进行治理,所以这一时期的乡村治理体系比较简单,其核心内容是如何处理好“乡政”与“村治”之间的关系,也就是“乡政”如何有效指导“村治”、“村治”如何协助和配合“乡政”开展工作。对此,张厚安教授作了精辟的概括,“‘乡政村治’,乃是在治理乡村过程中形成的一种格局”。“乡政”与“村治”的结合,“就形成了当今有中国特色的农村政治模式,现在,我们治理有80%人口生产、生活在其中的中国农村,就是靠5万多个乡镇政权和100多万个村民委员会,就是靠这两者的结合”。如果说,这一时期的乡村治理体系是1.0的话,那么党的十九大报告所提出的加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,就是构建2.0本的乡村治理体系

这个新的升级版乡村治理体系,它不仅仅指“村治”以及“乡政”与“村治”关系的调适以及二者的合作治理,无疑地涵盖更加全面的治理领域、更加丰富的治理内容和更加健全的治理结构。

从治理领域而言,新的乡村治理体系覆盖村庄公共事务的治理、农村公共行政的治理和乡村人民生活领域的治理。

村庄公共事务的治理,主要是原来“村治”领域的治理,包括村“两委”的建设、村民自治、公共服务和村民对村庄公共事务、公共建设和公共事业的民主参与等。在当前,村“两委”建设最突出的工作是加强和创新村级党组织建设,使之在带领群众脱贫致富、决胜全面建成小康社会和实施乡村振兴战略中真正起到坚强战斗堡垒的作用。与此同时,要不断加强农村群众性自治组织建设,进一步健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

农村公共行政的治理,主要是规范农村基层政府和接受行政事务委托的村级组织的公共行为,使其行为在法治的轨道上运行,从根本上维护、保障、增益乡村人民的权益和福祉。当前,最重要的是增强农村基层干部法治观念、法治为民意识,将农村工作纳入法治化轨道。同时,要做好法律为农、法律护农、法律服农、法律助农等工作。

乡村人民生活的治理,主要是调适乡村人际关系,达致家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。其核心内容是乡村道德伦理的重构,一方面要传承、弘扬优秀的传统道德规范和伦理精神,另一方面要紧跟时代发展,建立与公民要求相统一的现代道德规范和伦理精神。换言之,就是以社会主义核心价值观为引领,推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设;推进诚信建设,强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。

从治理内容及治理结构而言,新的乡村治理体系是由自治、法治、德治相结合而构成。

对于村庄公共事务的治理,重在深化“自治”。首先,要进一步健全村民自治,建立健全村民自治组织和机构,不断完善村民自治机制。也就是今年中央一号文件所要求的,建立健全村务监督委员会,推行村级事务阳光工程;依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。其次,要不断拓展村民自治的领域或范围。以往关于村民自治的学术讨论和实践探索,主要集中在村委会的工作上。在新时期、新时代,村民自治应该拓展、延伸到乡村社会所有的公共领域之中,在乡村基础设施建设、公共事业发展、乡村公共物品的生产与供给、农村社区建设、乡风文明建设、公共文化生活等方面,都发挥村民自治的精神,建立各种形式、各种层次的自治机制,不断丰富和发展农村基层群众性自治。其三,要不断延长自治链条,形成立体式乡村自治体系。不仅要继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作,而且要努力向上延伸到乡镇公共事务治理之中,积极探索乡镇自治机制。村民自治的积极倡导者彭真同志早在1987年就曾经指出:“农民群众把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情,把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼,提高参政议政能力,逐步向上延伸,逐步扩大民主范围。”然而,至今已有30年了,我国村民自治仍然停留在村一级,但并不表示在新时代不可以探索村民自治向上延伸的问题。

对于农村公共行政的治理,重在坚持“法治”。首先,要大力建设农村法治政府,积极推进农村公共行政法治化。农村基层政府行为法治化是建设法治乡村的核心内容,是提升农村基层政府公信力与基层政府治理能力的重要路径。为此,一要通过农村基层法治政府建设和完善权力监督机制,把公共权力关进制度笼子,提高农村基层政府治理的公信力与绩效;二要深入推进综合行政执法改革向基层延伸,创新监管方式,推动执法队伍整合、执法力量下沉,提高执法能力和水平。整合行政执法主体,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的农村行政执法体制;三要推行村级小微权力清单制度,严惩农村基层小微权力腐败。其次,要着力优化乡村法治环境,切实保障乡村人民权益,为农村改革和发展保驾护航。建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。健全农村公共法律服务体系,加强对农民的法律援助和司法救助。强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。法治促进乡村社会和谐发展保障乡村善治。

对于乡村人民生活的治理,重在提升“德治”。德治的根本在于个人遵循义理、维护公德,做一个好公民。在家庭,孝敬父母、友爱兄弟;在乡里,互助合作,敦亲睦邻;在社会,爱岗敬业,诚信友善。在当前乡村社会个体化转型中,尤其要着力建设乡村公共生活,注重乡村公共精神的培育。公共精神是一个共同体或社会的灵魂。一个社会的公共精神越发达、越充分,这个社会的环境和氛围就越好,每个社会成员所享有的社会资源和公共福利就越多。

如果用一句话来概括新的乡村治理体系,就是自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这一新乡村治理体系的构建,无疑需要建立与之相应的体制机制予以支撑,也就是要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体制,以及政府治理和社会调节、居民自治良性互动的乡村治理机制。

其中最关键的,还是要充分发挥乡村人民的主体性作用,实现自我管理、自我教育、自我服务、自我提高。一套好的治理体系、一个好的治理体制机制,最终还必须依靠好的公民去运行。除了完善村民自治制度,使自治与法治、德治有机结合,也要努力提升村民的自治能力,尊重村民的自治主体性,同时不断扩大村民自治的范围,创造各种条件、扩大各种渠道,让他们有机会、更主动、更有效地参与自治。建议在乡村,积极探索通过建立名誉制度、积分管理制、道德模范和星级文明户评选等机制,培育村民的公共精神,鼓励和激发更多村民关心和参与村庄公共事务。与此同时,还要选贤与能,积极探索“贤能治村”新机制。诚如美国社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)所言,“任何社会的生活质量在很大程度上都是由领袖的素质决定的。一个社会,如果不能把最优秀的人才放在领导岗位上,无论从社会学还是从道德角度来说,都是荒谬的”通过创新机制,除了不断扩大广大村民有序参与村庄公共事务以外,还要让乡村精英特别是乡村贤达、“新乡贤”、积极分子及时吸纳到村“两委”、村民议事会、村民理事会、村民监事会等组织中来,在他们的引领之下充分发挥村民自治的功能,形成村民主动参与、贤能积极治村的生动活泼、和谐有序的新局面。

(本文修改后刊发在《乡镇论坛》杂志上)


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