一、文献回顾与问题的提出

从国家产生之后，统治阶级就非常注重对基层社会的控制，尝试通过构建治理制度，或者充分利用基层社会内生的治理秩序，来实现对基层社会的有效控制。从历史上来看，经过几千年的发展，虽然国家政权不断更迭，但是不同时代的基层治理单元都是支撑宏观国家运行的重要基础。作为国家治理的基础载体，基层社会亦是民众日常生产、生活的基础场所。在国家治理基层社会的历史长河中，主要形成了以下几种类型的治理单元。

第一，以行政建制村、生产队为基础的行政区划及管理单元。新中国成立后，党对基层社会进行重构，在乡镇之下设立行政建制村。“行政村”是指国家基于乡村治理的需要，对乡村实行的条块化与区域化的划分，具有行政建制性的治理单位。也有学者指出，“建制村是指设立村民委员会的村，也指乡镇以下法定的区域划分、建制单位”。“建制村规模划分应该考虑多重因素，如人口和密度、地域面积等”。无论概念如何变化，行政建制村都是具有一定的人口边界、地域边界、经济边界的固定单元，行政村代表国家意志，以行政村为载体，实现政党下乡，构建与社会主义国家相适应的基层政权体系。人民公社生产队是一个集政治教育、行政管理、社会动员、经济整合于一体，并体现着同质性、封闭性的治理单元。从功能上来看，行政建制村以及人民公社生产队，作为一级行政区划管理单元，主要承担着基础信息采集、计划生育、社会管理、落实政策、税收、政治宣传与教育等多重功能。

第二，以建制村、自然村落或村民小组为基础的自治单元。在传统乡村社会，人们以户族、家族或其他原因聚族而居，形成内生性的自然村落。吉尔茨在研究巴厘岛时，就指出“村落，即德萨，是自给自足的，宇宙论层次上的基本机体单位，其自身具有封闭特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”德萨颇类似中国传统乡土社会自然村落形态，区别于行政村。有国内学者指出，古代自然村不是严格的自治单元，村落领袖主要是家族权威作用。自然村的秩序维持更多依靠自发的权威，具有显著的自治性特征。改革开放后，人民公社解体，生产队转变为建制村，生产小队改为自然村或村民小组，党中央在乡村社会推进基层民主建设，赋予基层社会自主权利，在建制村、自然村、村民小组等层面开展村民自治，构建一套自我管理秩序规范，为村民基本生活、生产和交往提供地域空间和情感空间，在放权中达到国家治理基层社会的目的。

第三，以乡镇管辖区域为基础的管理与服务单元。在中国传统乡村社会，由家户、自然村落等构成的是中级层面的乡村，中级层面的乡村亦即乡镇或乡里，在乡镇层面设有乡、耆、都保等乡村组织，“国家赋予这些组织在乡村社会中催征赋役、维护社会治安、处理公共事务、承担州县各种杂役等职责，由其代表国家向乡村社会提供公共产品，实现对乡村社会的控制，维护国家的利益”。吉尔伯特·罗兹曼指出，“所有城镇和农村的家庭，以几十户或几百户为单位组织起来，指派给一定的维持秩序和付税的任务，这些任务通过有组织的集体行动来完成。”乡镇是引导集体行动的基本力量，传统乡村社会中的乡镇人口规模在几百至几千人之间，是较为理想的管理单元。在新中国成立后，乡镇作为行政层级的末梢，直接面对乡村社会，是党和国家落实政策、任务分配的重要组织载体，是国家治理基层社会的重要行政管理单元。有学者就指出，乡镇政府担负着加大社会管理力度、协调多种利益主体和各种价值取向、化解社会矛盾与利益冲突、维护社会公正和社会秩序和提高社会认同的责任。总体上来看，就其功能来说，乡镇是国家各种功能任务的集合体。在对乡镇体制的探讨中，曾经形成了“乡镇自治”、“县政、乡派、村治”、“乡政自治”、“乡派镇治”、“乡派”和“镇政”、“强县政、精乡镇、村合作”等多种模式，虽然对乡镇的性质有一定争议，但是都肯定了乡镇作为一个治理单元存在的价值。

第四，以家户为基础的产权治理单元。自古家庭就是最小的组织单元，家庭具有基本生活和生产的双重组织性质。有学者就提出“在传统中国，家不只是一生殖的单元，并且还是一社会的、经济的、教育的、政治的，乃至宗教、娱乐的单元。它是维系整个社会凝结的基本力量。”同时，家户不仅是治理单元，也是产权单元。邓大才就治理单元基础上提出“产权单元和自治单元的关联性”。利奇通过对缅甸高地克钦地区研究认为，家户是经济合作的最基本单位，共居一屋，共同在一小块土地上耕种。家户作为基本的经济单元，包括生产——收入——分配——消费四个环节单元，四个单元共同存在于家户单元中。在市场经济冲击下，宗族被击破分散，部分地区出现小亲族主导型，构成在村庄内超出家户层面为主导的行为主体，认同感非常强烈。无论家户、小亲族或宗族，都是依托亲缘形成的具有强烈认同感的自治组织。从功能来看，家户作为最小的组织单元，主要承载着家族自治功能，情感共鸣和认同强烈，实现家国共治；易调动农户的生产生活积极性，形成如农业经营组织、农村合作社等。

第五，以集市辐射区域为基础的商品交易、社会交往单元。在农村社会，集市不单是主要的贸易经济场所，也是人们交流沟通、文化传播、娱乐活动的空间。美国学者施坚雅就指出，“农民的实际社会区域的边界不是由他所在村庄的狭窄的范围决定，而是由他所在的基层市场区域的边界决定的”。围绕市场体系形成区域范围内的社会组织结构，使辐射范围内农民组织在统一且完整的社会系统中，为乡村社会治理提供了一种基础模式。复合宗族、秘密会社分会、庙会董事会等组织都以基层集市为单位，因而较低的和中间的社会结构形成了与市场结构平行的等级网络。集市是依托地域分布和贸易需求，在辐射范围内形成的具有经济贸易、与人交流、文化传播、娱乐活动等多重功能的社会交往空间单元，实现人们对贸易和交往的需求，同时，集市也承担起基层农民与地方上层组织之间的沟通作用。

总的来说，在历史发展进程中，农村基层社会出现了不同的治理单元。历史上为何出现如此众多的农村基层治理单元，究竟何种因素影响着农村基层治理单元的形成，农村基层治理单元是否应该有固定的模式，农村基层治理单元的选择应该遵循何种原则，只有理清这些问题，才能够更加有效地发挥基层治理单元的价值与功能，在新的历史时期承担起推动国家治理现代化的重任。

二、历史进程中的农村基层主要治理单元及其显著特征

从历史上来看，我国农村基层社会经历了一个较长的发展进程，不同时期都存在与经济社会发展相适应的诸多治理单元。这些治理单元虽然在形态上各异，内在组织结构上千差万别，性质不尽相同，但是它们都在特定历史时期承担着国家治理基层社会的各种目标，是巩固国家政权，维护政治统治的基层组织载体。

（一）传统社会：内生性组织及外部国家意志打造

早在原始社会就出现了聚族而居的单元，如氏族、原始胞族、原始部落以及部落联盟等，它们体现出较强的内生性特征。在国家产生之后，国家总体上是松散的，治理能力有限，以血缘、地缘形成的各种组织构建起内生性社会秩序。国家借助这些形态各异的社会组织，建构起松散社会中的有效治理。中央皇权为加强对基层的管理与控制，在传统乡村社会中设置一系列自治体系，在既有的基层自治单位区域范围内形成由国家力量参与打造的“法定体制”。随着国家基础治理能力的不断增强，国家意志贯穿到基层社会的治理中，伍、什、保、甲、里、乡等基层治理单元的设置，都体现着国家的建构性特征。秦汉以后，国家更加有目的的设立基层治理单位，如汉代五家为“伍”，十家为“什”，百家为“里”，十里为“亭”，十亭为“乡”，分设伍长、什长、里魁、亭长、三老等，各司其职；北宋时期初始“乡里制”中后期实施“保甲制”，保甲制既带有军事管理色彩，又具有户籍管理特征，它是以家庭作为最基本的社会组织单位；直至明朝，基层乡里制度实行里甲制，以实现征税目的；清朝在沿用明朝乡里制度基础上，实行“牌甲制”，实现对基层的紧密掌控。总体上来看，在新中国成立之前的传统社会，农村基层治理单元层级繁多，一方面这是考虑到王权对地方赋税及加以控制的需要，另一方面考虑乡村分布零散、人口多杂的管理困境。从中国历史环境局限性来看，农耕文明时期，人类社会主要依靠血缘亲缘关系，主要以家户、宗族等自生性组织的形式存在，生活、管理等活动所需资源主要来自于自生性组织内部，依靠族长、士绅等人物角色的能力；从层级性管理结构的功能来说，国家为加强对基层社会的控制管理及资源提取，需要设立一些相应的管理单元，这就需要考虑人口及地域等因素，基层治理单元设置就体现出较强的政府指令性；同时，由于王权在基层依靠乡间组织的协助，也体现出乡村社会的“自治”色彩，发挥以自生力量维持秩序、办公益事宜、执掌乡村教化等作用。

（二）新中国成立初期：行政村建制及政权下乡

共产党领导的新政权取得胜利后，封建残余力量未彻底消灭，社会动荡因子未弱化到所需水平的困境，以及相对于农村分散又复杂的生存现状，地方强势力残余，基础配备水平低下，百姓生活困难重重。急需要改造社会，能够消除封建残余的力量注入基层。为此，国家实行政权下乡、政党下乡。一方面，政权下乡实现国家对农村社会的整合，自上而下的行政任务全面介入到农民的日常生活之中，国家通过行政体系将国家意志传递到乡村，从而将分散的乡村社会整合到国家体系。另一方面，政党下乡发挥着政权整合所不能达到的作用，政党组织发挥重要的政治整合作用，可以组织农民参与到政党组织体系中，并动员农民来实现党的目标，成立农村党组织，整合农村力量。在农村基层社会，建设乡村政府体系，发挥行政管理功能。根据《区各界人民代表会议组织通则》、《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《（行政村）人民政府组织通则》，县下管理层级基本上是两级制和三级制并存：一是县——区政府——乡（村）级政府体系，另一种是县——区公所（县派出机构）——乡（村）政府体系。1951年以后由于县级以下区乡划分单位范围趋于缩小，单位数量增加，为解决县级管理难题，便于管理数量繁杂的村落，在乡级以上设立区一级，乡镇以下是“行政村”，行政村是乡镇之下的一级政权，是农村基层社会的行政管理单元。建国初期设置的行政村体现出制度化、行政化的特点，为国家深入基层社会管理乡村架起桥梁。行政村承担起管理、控制、维护政权稳定等重要作用，乡村社会整体从封建的状态中解放出来，农民生活状态趋于改善和稳定。

（三）人民公社时期：生产队及“政治、经济、行政”合一

在这个时期，实行三级所有队为基础的管理模式。1958年，根据中央关于人民公社的决议，“一般以一乡一社，两千户左右为合适”。人民公社实行统一领导，分为公社管理委员会、生产大队、生产队三级管理体系。由于公社管理规模相对庞大，管理难度较高，考量多方面因素，1960年由中共中央发出紧急指示，以“三级所有，队为基础”为原则，明确提出将基层治理单位由人民公社缩小到生产大队，随后进一步缩小到生产队。下调基本核算单位为生产队后，人口规模以二三十户左右合适。整体上来看，人民公社是政经社合一的组织，实行两级管理体系或三级管理体系，即“公社——生产队”、“公社——生产大队——生产队”。随着管理体制的调整，政治方面，通过治理单元下沉，生产队成为国家政权最低一级，是政治宣传、思想教育、政治整合、意识形态引导的最基础单元，是巩固国家政权稳定的基石；经济方面，生产队是最基本的核算单位，实行独立核算、自负盈亏，建立完整的核算帐簿，进行固有资产和集体自有资产的管理和核算；行政管理方面，生产队是农村人口、资源管理，其他行政管理开展的基础载体，生产队可自行内部工分核实管理，实现对生产生活及人口活动的有效控制，政府管理深入到基层社会。总体来看，生产队成为国家高度集权，及权力意志从中央直达基层社会的最终承接载体，“不仅含有政权组织的政治功能，还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。”，是特殊年代农村基层社会极为重要的治理单元。

（四）改革开放以后：“行政村”、自然村（组）及赋权下的自治

自十一届三中全会之后，在大力对外开放发展经济的背景下，农村实行家庭联产承包责任制改革，“三级所有，队为基础”的农村人民公社制度瓦解，既有的生产大队更名为“行政村”。此时的行政村是乡镇（街道）政府管理下的一个行政区划单元。人民公社体制结束、实施政社分离而出现的80多万个行政村，既具有国家行政规定的色彩，同时也有农村自然聚落的基础。改革开放后，我国民主化建设进程加快，农村基层社会被赋予了高度的自治权。在人口众多的中国农村社会，基于民主发展及国家治理的现实，行政村和自然村（组）作为基本治理单元，获得了充分的自主权。选取行政村及自然村作为自治性的治理单元，有其特殊考虑。一方面，由于自然村（组）是村民长期居住的地方，地域面积不大，人口数量不多，处于熟人社会状态，具有较强的文化认同和情感共鸣等，便于自我管理和自我协调，使自然村（组）以相对熟悉性实现村民自治的需要，并在此基础上建立经济单元，为自然村（组）输入经济力量；另一方面，在行政村层面解决自治力量无法解决的问题，行政村不仅往下为自然村（组）提供管理与服务，征收集体农业税费等，向上协助乡镇层级搞好基层治理工作，包括计划生育、国家农业税费征收等。该时期的治理单元体现经济性、自治性与行政性，方便基层政府对农村社会的管理。

（五）新世纪以来：“新型社区”及混合性质

在新的历史时期，为适应社会转型发展需求，提升基层社会治理能力，党中央提出了推进农村新社区建设，将农村新社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。考虑到管理成本等多重因素，大部分地区将多个行政村划为一个新型社区单元，人口规模在几千人以上。在市场化、工业化、信息化发展背景下，新型农村社区呈现出诸多新特征。从组织结构看，包含各类经济组织、企事业单位、社会组织等共同体；从其成员来看，包含本乡者、返乡者、外来人等多类成员；究其类型主要有“一村一社”、“一村多社”和“多村一社区”等。作为最基本自治和生存单元，社区承担多样化功能，如：公共服务功能、社会保障功能、协调稳定功能、民主自治功能、交往合作功能。新型农村社区是国家、社会、市场、居民多种力量交织形成的复合共同体。新型社区首先体现为国家建构的政治共同体，是新时期国家政治建设、政治发展、政治社会化的基础载体，承担着现代国家建设的政治任务。其次，新型社区是新时期的社会生活共同体，是生活在社区内的居民共同组成的社会生活单元，是社会交往、社会实践及日常生活居住的基础性场所。再次，新型社区是文化共同体，社区是文化传承、文化活动开展、公共精神培养、道德情操培育、健康人格形成、行为规范教导、礼仪文明教化的载体。另外，新型社区是国家行管管理服务单元。承载着民生建设的重任，是国家向社区居民进行社会管理、维护社会秩序、保障公平正义的载体，也是国家落实农村公共服务政策的重要抓手。在开放与流动中，新形成的社区是一个超大型的基层治理单元，社会活动空间超越了村庄的范畴，社会关系也不再局限于村庄熟人社会，运用的管理和公共服务的方式也适应新技术的发展，国家的管理理念和基层的治理实践发生演进，一种全新的社会网络逐步形成，社会资本在交往中获得培育。

总之，从中国传统社会发展至今，农村基层治理单元随历史流动而不断变迁，体现出单元的多样化。在现代社会发展中，原来自然分布、熟人气息的村庄相继消失，更多村落并居，更集中化、方便化、半陌生化的新社区出现。

三、影响农村基层治理单元设置的主要因素

纵观我国历史上农村基层治理单元经历了一个变迁过程，不同时期的农村基层治理单元呈现出较大的差异性，受到多种因素的影响。总体上来看，我国农村基层治理单元的设置，受到以下诸多因素的影响。

第一，国家治理能力与治理成本。国家基本能力包含多方面涉及多领域，包括资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力、制度建设能力。其中，资源汲取能力是国家动员社会经济资源，汲取社会资本的能力；发展经济能力是在国家指导下影响社会经济发展节奏，提高经济实力的能力；社会管理能力和公共服务能力主要是国家提供公共服务和管理，增加社会对国家认同感的能力；制度建设能力是国家依法行使国家权力，建立具有约束性及规范性条约的能力。治理能力影响着基层治理单元的选择。在中国传统小农经济社会，农业为主，宏观经济实力低、国家成本积累能力弱，国家治理在延伸到基层单元过程中缺乏财政支持，可供治理成本输出非常有限。另外基于技术不发达，国家对基层社会的监控能力不足，管理及服务能力、制度供给能力有限。而以血缘关系形成的各种农村基层组织在维护基层社会秩序、供给管理服务方面发挥着重要作用。乡村宗族能力对于基层承担力更强，国家基本依靠基层宗族单元内部自生力量为载体进行基层单元的良好治理，并灵活性地设置一些带有行政性的组织来辅助国家治理基层社会。现代化发展所推动的各个领域的革命性变化使国家政权的组织能力、监控能力不断强大，并推动着传统国家向现代民族国家的转型，不断“造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会”。特别是新中国成立以后，在新政权的领导下，国家具有更强的资源提取能力及手段，资源性垄断也为基层社会秩序、制度提供了较好的保障。在实行政权下乡、政党下乡中，重新划定管理单元，组织民众，基层治理单元的设置更加游刃有余。改革开放后，国家资源供给基础不断巩固，各项制度供给能力更加完善，监控体系更加完备，在基层治理中，国家更注重通过下放权力开展治理工作，以村庄为基础的村民自治单元的建构，充分体现着国家治理能力与水平的不断提升，治理手段的丰富。在现代化进程中，国家治理必须注重提升民众的生活质量与水平。新世纪以来，提升农村管理与服务能力日益成为现代民主、民生国家建设的重任。然而，基于农村人口数量庞大，各种需求快速增长，相对而言，国家投入的人力、物力及财力水平也是有限度的，综合考虑各种治理成本，及充分发挥信息技术优势，将多个村庄划定为一个管理与服务单元，整合多方面力量合力推动基层社会治理。治理成本可供性与国家治理能力，直接决定着治理单元的选择，历史上各时期的治理单元都是建立在国家治理能力和可供治理成本的基础上，进行衡量和选择。

第二，国家治理基层社会的阶段目标及治理理念。纵观历史，在不同时期，国家建构目标及理念皆不同，这也影响着治理单元的设置。中国传统时期，国家的治理目标不是资源供给，而是以资源提取为主。由此，依靠亲缘权威维护基层秩序，同时，加强对地方的政治及意识控制，“为实现对基层的控制和对公共事务的管理，在村落之外建立起另外一套行政系统”,如国家为维护治安稳定而设置保甲制，为达到征收赋税实行里甲制。共产党共产党领导全国人民建立了现代民主国家，全心全意为人民服务。然而，在一穷二白的基础上搞现代化建设，首先需要实现工业化。与此同时，也需要各个领域体现出公有制性质。综合考虑治理成本，设立人民公社体制，构建公社、生产队、生产小队治理单元，政治上对基层社会的有效整合及政权巩固，经济上集中一切力量发展工业化，思想上强化共产主义。在现代化进程中，除了民族-国家的建构，推进国家一体化以外，还要实现国家的转型，建构现代民主-国家，通过政治发展推进民主化。改革开放后，经济体制的转换，推动民主建设的进程，加强民主建设日益成为新时期的新任务。在基层社会推动民主化建设，需要赋权基层社会，保障民众的各项民主权利，突出自我治理，由此，在行政村庄层面上开展了自治探索，村民自治单元由此产生。随着改革的深入推进，建设民生国家也势在必行。由此，加强民生建设成为国家治理基层社会的新理念，强化公共服务建设。由此，农村新社区治理单元应运而生。总体上来看，国家现代化进程，基层社会治理的目标及政府的治理理念，都会不同程度地影响着基层治理单位的选择。

第三，人口、地域规模。人口数量和地域分布情况是影响社区、村（组）基层单元划分或合并的重要因素，人口规模过大增加治理难度和治理成本，过小会浪费治理资源。早期，柏拉图提出治理规模的两重标准为人口和国土适中，认为城邦规模“不能超过的最佳限度”。卢梭则提出良好的国家体制在幅员上应该有一个界限，小国在比例上要比大国更坚强得多，认为维持一个适当的规模，才能实现有效治理。从历史上来看，中国农村基层治理单元设置也受人口多少、地域规模的影响。在治理情景中，规模适度与成本大小难以厘清，规模的扩大，会直接增加基层自治的参与、沟通和监督成本。传统社会，人们聚族而居，人口数量少，农村基层治理单元一般为几十户到上百户的聚族群体，后来的保、甲、里，人口相对也不会太多。新中国成立后，在人民公社时期，一个公社几千到上万人，公社之下设有生产队，生产小队，依靠对资源的高度控制及自上而下严密的体制进行管理。后来国家下放基本核算单位到生产队，生产小队一般为二三十户左右。在村民自治时期，行政村具有明确的村庄成员边界、集体经济边界、地域边界，人口规模一般在几百人到上千人。有学者就指出，考虑到村委人口和地域规模的适中，以及农村获得资源配置优化，提高基础设施和公共服务的共享度，更加方便群众使用，各农村人口“大约2000－3000人左右”为宜；有学者出于宗族与村庄规模，以及与村庄经济发展相关，为提高村庄收入，认为“6.5千人左右”为最优规模选择。在新时期，打造的新社区治理单元，基于现代信息技术、通讯方式，人口和地域规模相对扩大，一般为3000-5000人。也有学者指出，可以借鉴城市社区建设的“网格化管理”，认为一般一个网格内常住人口为4000-5000人。单元规模上扬或下沉何为适合，其实，社区规模过大或过小，都会增加公共服务的难度，尤其社区范围过小时，管理成本会大力增加，导致单位内浪费。现阶段，无论社区还是行政村、村组等单元，对于人口和地域的规模，至今未形成明确的标准，实践当中也是千差万别。

第四，农村民众的日常生产、生活习惯和风俗文化。人是社会性动物，出于生存需要过群居性生活，在共同生活中产生社会关系、伦理道德及社会秩序，长期积淀产生文化。自古儒家文化深深影响着中国的民众，这种文化以源远流长与博大精深渗透到民众的日常生产、生活，塑造着人伦道德及基本秩序。从人的主体性看，农民是赋有理性的，在长期的日常农业生产中形成特有的意识、态度和看法，在特定的环境下是合理有效的，并且随着市场经济的发展，现代工商业社会的到来，农耕文明意识与现代工商业社会相适应，优质因素相结合，迸发出传统农业社会和现代工商业社会都未有的巨大能量，产生“叠加优势”。村庄以相近的文化凝聚一起，具有较强认同感，当村民在道德情感和利益关系博弈时，以道德和优秀文化约束行为，为基层治理提供良好的基础。比如，“突出依靠儒家传统文化信念有利于强化家庭和谐，形成家庭养老保障机制，以及物质资本和人力资本的内生积累机制，”为基层社会治理减轻成本压力。传统社会，村庄为相对封闭的静态情境，村民多以自给自足的家庭生产生活单位为主，在小范围内，凝聚力和认同感相对强烈，社会关系相对简单并明晰，讲究孝悌礼智信。国家设置邻、里、保、甲等单元，也是考虑邻里、村里之间有相同的文化背景和相似的生活习惯，来维护由地域相近形成的基层乡村社会的生存与演进。边界内，人们有着共同的文化背景和风俗习惯，拥有单位内特有的文化活动，秉持相似的价值观念。随着历史变迁，工业化、市场化的发展，社会愈加开放与流动，乡村社会演变为“半数人社会”，受到外界经济和文化等冲击，乡村社会传统风俗习惯及文化礼仪有所弱化，传统价值思想被冲淡，更多的以相近的生产生活方式影响行政村的单元自治，倾向于经济化发展下的便捷式、利益化方向。村民交往范围扩展到乡村边界之外，，实现跨种族跨区域。虽然农民传统意识弱化，但对于基层治理单元的划分和治理来说，家庭仍是最小因子，以传统伦理道德及感情为粘合剂，在此基础上形成一种对历史和单元赋有归属的自觉性情感认同。“基层单元内，要么有相同的文化、共有的祠堂，或者血缘相连、地域相近，以及较强的利益相关性”，邻里之间仍然有较相同的生活、生产规律和习惯。当前，在基层治理中的，仍然存在着聚集的家族、村湾，这些单位内拥有共同的传统文化和行为意识。民众的日常生产、生活习惯和风俗文化，这些因素都深深影响着民众的行为、活动空间、交往方式，也是国家治理基层社会，选择治理单元应该考虑的重要因素。

第五，经济社会发展中人的社会关系及活动领域的扩展程度。自从有了人类社会，人与人之间就产生了各种关系，它们共同构成了社会关系。随着经济水平的提高，农村区域范围内村民的经济社会活动空间扩展。美国学者施坚雅就曾指出，“农民的实际社会区域的边界不是由他所在村庄的狭窄的范围决定，而是由他所在的基层市场区域的边界决定的”，市场交易使农村社区分布在市场的周围，为乡村治理的区域范围提供了很好的边界范围。村民从既有的村庄走出来，不断向外扩大发展，活动范围相继超越生活的村庄、乡镇、县城、市、省，乃至跨越国界。人与人的交往，在突破村庄界线后，形成复杂的网络化结构，犹如美国学者罗伯特D·帕特南提出的“社会资本”，就包括互惠的规范和公民参与的网络。在这复杂的交往网络中，农民的社会关系向城郊地区、商贸地区、经济服务水平较高地区集中。如现代商品发展中逐渐出现的小商镇和集镇等，就是经济活动扩展的产物。它们区别于传统村落单元，是跨越村落边界，接纳多样群体的集经济、娱乐、交往为一体的单位。人的社会关系及活动领域的扩展，增加了基层治理的难度，需要根据人口流动变化，做出适度的单位调整或管理制度创新。

第六，基层社会发育及自我治理能力。社会发育状况，会影响一个国家的政治制度安排，影响政治体制的选择和完善，决定着基层治理的安排。在传统农业社会，宗族、亲族等民间组织有一定的资本积累，体现出较强的自治能力，国家借助民间组织的自治力量管理地方。新中国成立后，新政权打碎了有组织性的基层社会，消弱了基层自治力，国家治理呈现出“强国家，弱社会”的局面。直至改革开放后，基层社会才重新获得了自主发展空间，国家与社会之间呈现出较大的张力。在现代社会，以各种经济社会组织为基础的社会力量蓬勃发展，呈现出较强的参与治理能力，如周晨虹通过对现代社会组织的研究发现，现代社会组织可以运用民间传统社会资本，在政府市场与农民之间协调关系，处理公共事务，有效弥补三者之间的空白地带，同时农村民间组织的发展也有利于传统农村社会资本向现代农村社会资本的转化。当下，在宽松的体制中，社会力量不断兴起，并逐步参与到各层面社会治理中来，社会治理由权威治理向协商治理转变。基层社会发育也愈加成熟，基层治理更加体现出包容性及开放性，基层治理单元的设定也更加注重引导多种社会力量的积极参与。党中央适时提出加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，正是对社会力量不断壮大，自我治理能力不断强大做出的治理回应。社会力量的不断发育，基层社会自我治理能力的日益提高，直接影响着新时期基层治理格局的调整，治理体制的建设与发展。

总体上，从历史上来看，农村基层治理单元的选择，是受多种因素影响的。在现代乡村社会治理中，选择适合的治理单元或者单元模式，应该充分考虑一系列复杂的因素。另外，实践中已经形成的形式多样的各种治理单元，对基层治理单元的设置也具有重要参考意义。

四、国家治理现代化中的当代农村基层治理单元如何设置

农村基层治理历史悠久，虽然不同历史时期的治理单元设置不同，发挥的作用不同，没有统一的标准。但是，经过长期的实践检验，已有的基层治理单元对当代农村治理单元的设置具有重要的启发。

（一）农村基层治理在现代国家治理中的地位与作用

从历史的整体性上看，国家的不同时期，有不同治理目标。良好的国家治理应该具备三大目标，即“实现社会可持续发展、实现人民生活质量的普遍改善、实现可持续的稳定（或者叫长治久安）”。实现国家治理体系和治理能力现代化，已经成为现代国家治理的重要目标。国家治理能力就是运用国家制度管理国家和社会各方面事务的能力，包括促进国家经济社会发展、应对重大突发事件、维护国家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。国家治理现代化，即国家治理日益走向民主化、法治化、科学化、制度化、规范化的过程，而这一系列目标的实现，都建立在农村基层治理有效运行基础之上。或者说，农村基层治理是国家治理的重要组成部分。农村基层治理在现代国家治理中处于重要的地位。对于农村基层治理，政府需要承担以下责任：(1)延伸国家政权,确保国家对基层社会的有效动员,实现政治统治与对社会整合。(2)实现对基层社会高效有序管理,维护基层社会稳定和健康发展。(3)提供社会公共服务与社会保障,满足人们多方面的生活需求。在现代国家治理中，推进民主建设、民生建设，增强民众福祉，是现代国家义不容辞的责任。另外，国家各项治理目标也需要通过有效的基层治理来实现。

建设民主国家、法治国家、民生国家，是国家治理现代化的重要内容。在大力发展民主建设、法治建设、民生建设过程中，不仅要考虑国家层面的顶层设计，更不能忽略基层的重要性。无论是民主建设、法治建设，还是民生建设，都需要落实到基层农村社会中。现代民主治理更加凸显多元主体参与，体现出较强的开放性与包容性。现代民主政治国家的性质及国家治理现代化都客观上对农村基层治理单元承载的功能提出了新的价值要求：第一，由于社会的利益分化，需要基层政党组织将社会结构分化中的分散利益进行有效整合；第二，基层社会治理中，坚持以人为本的本质要求，充分保障村民的各项基本权利，放权基层，培育更多的社会力量体现公共性，提升自我治理能力空间；第三，提供更加便捷的公共管理与公共服务；第四，构建良好的基层社会秩序。与此同时，从实践来看，现代治理事务日益复杂，就社区治理来看，社区事务包含了“秩序与安全、信息管理、保障性服务、技术性服务、物业服务、社区参与”，在这其中，涉及到大量需要政府提供的公共服务。另外，还有上级政府层层下派的各种事务，如环境整治、扶贫、计划生育、社会保障、社会救助等等，这些都需要自上而下的条条来贯彻与落实，最终的承接载体都是农村基层治理单元。基础不牢，地动山摇，农村安，则天下安。农村基层治理在国家治理中处于关键地位。

（二）当代农村基层治理单元设置应遵循的原则

农村基层治理在国家治理现代化中发挥着重要的作用，推进农村基层治理是是国家义不容辞的责任。加强农村基层的治理不仅仅只是完善管理体制或者管理结构，更为重要的是要在理顺国家与乡村的关系基础之上达致农村与国家经济社会的平衡发展。无论从哪个角度加强农村基层治理，都需要考虑相应的载体单元。当代农村基层治理单元的设置，既要考虑新时期党和国家赋予基层社会治理的目标任务及时代特征，也要充分考虑农村基层社会的发展阶段及发展实际。总体上来看，当代农村基本治理单元的设置原则呈现多样性，涉及层次多，涉及范围广泛。

首先，设置基层治理单元，应呼应民主政治建设，巩固政权需要。从历史逻辑来看，中国的政治基础在基层，其助力是基层群众。基层政治组织，既保证了党领导的社会主义性质，也有力的组织群众和号召群众投身到社会主义建设中来，党的领导是关键。随着社会的转型发展，各种社会矛盾层出不穷，党执政的社会基础面临一定的风险，合法性基础遭到一定侵蚀。亨廷顿也曾指出：“一个政府强大与否，稳定与不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调频这二者之间的相互共振，奏出政治上的协调”，政治民主建设尤为重要。基层民主治理改革的重点是组织的培育、社区自治和职业自治制度的完善、社会自治的推进、乡镇党政领导公推直选范围的扩大以及城乡治理结构和治理方式的转变。加强基层民主政治建设，保障民众各种合法权利，巩固党的执政基础，是基层治理单元设置首先要考虑的基本原则。应通过基层治理单元的设置，增强基层社会凝聚力与向心力，巩固扩大党执政的基础。如新世纪以来的新社区建设，在社区单元划分中，就是以社区为平台，将社区内的村党支部、企业党支部统筹协调，在社区层面实现了整合，既方便了党组织内部的上下管理，增强了领导能力，也通过政治整合，借助社区治理单元，提高为人民服务的质量，提升了民众的政治认同。

其次，设置基层治理单元，应便捷公共管理与公共服务。现代国家治理突出公共服务和公共管理，突出形成合作治理机制，解决各种问题与矛盾。这就需要一方面重视单位内对公共管理和公共服务的需求量，另一方面充分衡量各种力量对基层社会所能提供公共管理和公共服务的能力，尤其是着重政府对农村基层治理单元的治理能力。基于我国农村的现实，国家提出了农村社区建设，诸多地方打破村庄界限，撤销村庄建制，将多个村庄化为一个社区，构建新型社区治理单元，作为政府下沉公共管理与公共服务的载体，及社区居民开展自我治理的活动载体。通过，建立开放性的治理结构，使之成为多元力量参与社会治理的公共参与平台。新型农村社区建设要求逐渐缩小与城市社区各方面的差距，尤其是基本服务的距离感，依据城乡一体化发展理念，力求农村居民能享受到与城市社区居民等值公共服务，即实现公共服务的均等化。大部分地区合村并居后，在社区中心村建立一个综合服务平台，集合各种力量为为社区居民提供便捷化的管理与服务。当然，新型社区治理单元的构建，在实践中，仍然面临诸多问题，如人口规模过大，地域范围过广，服务能力不足等，都使赋予社区治理的功能难以得到有效发挥。

再次，设置基层治理单元，要遵循成本投入、资源配置最优化原则，以及考虑治理技术手段。在现代基层治理中，面对治理规模的广阔化，国家所能投入的资源也是受限的，即使引导社会力量的参与，也面临诸多困境。就相关统计数据来看，全国建制村的平均人口1985年为880人，2014年为1490人。如果把500人以下的村称为微村，把500—1000的村称为小村，把1000人以上的村称为大、中村，那么到2014年，全国建制村占多数的仍然是微、小村（280136个），比大、中村（266563个）多13573个，占全国建制村总数的51.24%。由此可见，以建制村为载体实施公共管理及公共服务并不是最优选择。在国家实施的农村新社区建设中，考虑地域相近和规模适度等，人口规模一般在3000-5000人，充分整合政府下派人员、村干部、社会工作者、志愿者等多方力量参与，打造诸如“1.3公里服务圈”、“1.5公里服务圈”、“1.7公里服务圈”，节省成本。当然，有学者提出治理单元超出村庄范畴会增加管理难度。管理与服务单元究竟应该如何设置，设置过大不利于提供服务及进行有效的管理，设置过小，增加成本投入，难以发挥规模效应及。另外，区域差异及人口不平衡，无法形成一个统一的标准。不过，在新中国成立之后，为便于农村管理的方面，在农村乡镇之下曾经设立过管理区（片区），作为连接乡镇政府与村庄的纽带，在实施管理及政策落实中发挥过重要作用。管理区一般覆盖三到五个村庄，人口2000-3000人之间，是一个较为适合的治理单元，另外，2002年公安部、民政部关于加强社区警务建设的意见的通知曾建议各地公安机关要根据社区规模大小、人口多少、治安状况等因素，以一名民警负责管理实有3000人左右为基本标准，划分民警责任区，这可以作为农村管理与服务的人口规模参考。改革开放后信息技术发展迅速，尤其是当下，信息通讯技术发展迅猛，技术手段广泛应用在农村生产、生活和社会管理中，改善农村生产、生活、管理等。可以充分发挥信息技术在基层管理及服务中的作用，通过网络平台、信息终端、其他信息工具等管理手段，适度设置管理幅度与规模。

继而，设置基层治理单元，应致力于提升基层社会自治能力，推动合作治理精神。现代社会治理，突出以人为本，保障公民的各项基本权利，放权社会，培育更多的社会力量，提升自我治理能力空间。现代基层治理单元的选择，需要考虑基层政权建设和社会力量参与的影响因子。现代社会治理，仅仅依靠政府的治理能力是有限的，要提高基层社会的自我治理能力，以自治单元的多样性培育社会力量，引导多元主体参与。与此同时，民主国家建设，也需要切实保障基层民众的民主政治权利，赋予基层社会更加宽泛的自主、自治权利。现代社会治理，愈加重视法治，基于法制保障基础上，民众更加真切的参与基层单元内部的自治活动。2015年中央一号文件就明确指出，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”在地方实践中，部分地区在村庄基础上继续下沉自治单元，实行“微自治”、“微格自治”，“注重村民小组，甚至更小单位的‘微自治’，是对于以往村民自治的超越式发展”。将问题解决在村组层面，在村组中经济发展集中，个体都是共同居住单元内的本村人员，追求共同的利益需求。另外，有些地区实施自治“单元上移”，以新社区为治理单元，构建社区自治架构，提升自治能力。农民无法在家户利益之外具有成本限制的公共领域可以在社区层面达成合作共识。总体上来看，“自治基本单元的特点是，大家彼此熟悉，相互联系比较多，有凝聚力，有认同感，方便民主协商议事”。由于我国农村基层社会发展的不平衡性，即使经过近三十年的村民自治实践，各地的自治实践也呈现出高度的差异性。因此，作为社会性的自治单元，应该具有较大的灵活性，考虑民众的公共参与能力、参与意识、组织能力、社会基础、文化传统、区域差异等多方面因素，鼓励在楼栋、村组、自然村、行政村庄，新建立的社区等诸多区域单元内开展自治活动，体现自治的社会性质，使基层自治真正回归社会，在民众日常生活中找回自治。政府积极培育各种社会力量，引导各种社会力量参与社会自治，形成对基层社会的合作治理格局。自治单元的多元性，本身所反映出的是社会发展的活力与水平。

另外，设置基层治理单元，应以促进人性解放及人的自由全面发展为价值追求。马克思认为人的本质应该是自由的，“自由是全部精神存在的类的本质”。自由发展及个体解放是人类社会的终极价值目标追求，人类社会不断发展的过程，也是个体不断冲破各种束缚，追求自由发展的过程。从现实来说，农民个体的自由体现在日常生产生活中，包括“政治自由、经济自由、社会自由、精神自由多个层面”，农民自由的本质是人性的发展。在现代社会，人性发展及自由的实现，是由国家、社会共同来推动实现的。在愈加自由与民主的环境下，社会治理工作尤为重要。个体既是一个独立体而存在于社会，在实现自由发展中又依赖于群体。个人需要寻求情感的归属，这种归属感小到归属于家庭、家族，大到归属到基层单位、社会、国家。各种组织单位，是将个体连接起来的重要载体，也是个体人性发展的重要场所。随着农村社会治理的深入推进，农民逐步从原有的户籍制度、产权制度等束缚中解放出来，实现个体解放，人性得到发展，并进一步融入到社会中，实现更大程度上的自由发展。在开放、包容的社会环境中，乡村社会的封闭边界逐步打破，个体的行为活动空间、认知空间等都在发生变化。在现代社会，基层治理单元的设置，应该促进个体发展。现实中，由个体自由发展所形成的各种组织、圈子，正是人的行为活动扩展的根本表现，也是形成的一种自我认同性治理单元。因此，从促进人性发展及人的自由全面发展角度形成的内生性、社会性治理单元，应该有其特殊性，它更多的是一种由人的社会关系拓展及外化所形成的活动单元，是促进个体自由发展和社会的融合重要载体，不需要与承担其他功能的治理单元相吻合。

最后，设置基层治理单元，应符合农村经济社会发展及传统村落形态演进规律。以新型工业化、城镇化、市场化、农业现代化、信息化为核心的现代化，对当代乡村社会的冲击是前所未有的。在外部冲击下，乡村经济结构发生变革，传统村落逐步解体，乡村社会结构分化，同质性被打破，传统乡村文化受到重大冲击。基层治理单元的设置，也必须考虑经济社会发展状况。现实中，有些业已形成的治理单元不仅承载着政治功能，是自治单元，也承载着经济功能，是产权单元。在农业现代化及产权变革中，可以以集体产权为纽带，构建以集体产权为基础的不同层次的治理单元。与此同时，村落是中国社会最基本的内生性组织单元，是传统文化的本真体现，在基层社会，所遗留下来的多种类型的村落，承担着各种文化传承功能，应该重视这些特殊功能单元的作用。如山东胶东的特色民居“海草房”，承载着代代渔民的记忆，进行修复保护。传统村落需要多方力量共同保护和发展，发展经济的过程中，守住我们中华民族的文明之根。另外，在各种力量的冲击下，有些乡村日益向现代城市社区方向发展，对这样的乡村社会，应设立相应的治理单元进行治理。从现实来看，农村区域性差异所呈现出的是文化的多样性、经济的多样性、民众生产生活方式的多样性，社会基质也具有较大的差异，乡村社会发展层次不一，基层治理单元的设置也必须充分考虑这方面的因素。

总之，在现代国家治理的新阶段，基层治理承担着政治、经济、社会、文化等多种功能。基层治理单元具有多种性质，是政治单元，是公共管理单元，是公共服务单元，是经济发展单元，是文化传承单元，是社会自治单元，是社会交往及活动单元。从本质上来看，它是人的集合体的区域化、分割化与功能化。治理单元的多元化，本身体现着现代社会发展的活力与张力，开放性与包容性，正是人类社会发展的本质诠释。

五、总结与反思

从整个人类历史发展来看，治理单元是人类社会最基本活动和组织载体。只不过，在不同时期，它具有不同的外在形式。有最小的家户，依血缘凝聚，作为基本治理单元和产权单元；甚至有小亲族介于家户和宗族之间，形成相对较小规模的，具有强认同感的较小单元；依据亲缘、血缘及其他自然原因自然形成的自然村，人们彼此熟悉，利益相对趋同，成为熟人性的治理单元；随着发展，依照地缘、人口等外部因素，由政府干预行政构建形成建制村，在人口、地域和经济等方面有明确的边界；当然，不能忽视农村以集市为中心呈放射状形成的单元规模，出于日常生活的需要，成为跨边界的贸易场所，也是文化传播、交流沟通的场所。小亲族、村组、行政村、社区、微格、网格自治等多种单元形式的存在，体现出治理单元的多样性。农村基层治理单元，本质上是区域范围内人的集合体，其核心是人。人的活动构成了治理单元内的各种事务。只不过，这些事务有些是能够通过组织单元内的成员共同努力能够解决的，有些是需要外部力量的支持才能够得以解决的。另外，在有国家社会，任何一个基层组织单元，都受到国家的管理与控制，并被赋予各种功能或进行有意识的改造，并在内外力量的作用下向既定的方向发展。

从古至今，基层治理单元的变迁，不仅是时代发展的结果，也受多方面因素的影响。农村基层治理单元的设置，既要充分考虑治理成本和国家资源供给能力，设置符合阶段发展的目标，同时，也要考量人口和地域规模，结合基层社会的文化氛围和日常生活状况。对于社会方面，要适应经济发展，人的社会关系和活动领域的扩展，考量基层社会发育和自我治理能力。进行单元选择时，需要放在历史中进行审视，结合每个历史时期的治理理念，选择适合的模式。当然，单元来自于自生性和国家建构，也要回归到农民日常生活。在日常活动中，如农村社会的集市，不仅是交易的场所，也是社会交往的场所、娱乐的场所、文化交流的场所。随着人们活动领域的扩展，人们跨越村落边界、乡镇边界、县域边界，活动轨迹持续向外扩展，在现代信息技术手段的支持下，形成了更大的虚拟社区。基于交往、经济交换、利益联系，活动扩展，以及国家赋予的治理目标，基层治理单元的选择，不可能形成绝对统一的模式。

当然，现代治理单元的选择，也不是没有规律可循。现代国家治理日益走向民主化、法治化、科学化，合作化、开放性与包容性，更加促进人的全面自由发展。基层治理单元承担着便捷管理、有效公共服务、促进人的发展、维持政局稳定、强化政权建设等多方面任务。各种任务性质不一样，运行机理不同，无法通过一个或一类单元来实现。在单元设置中，行政管理功能会压缩自治功能，如行政管理单元突出效率，规模甚至达几千个人，这样大的规模就不适合作为自治单元。在自治单元中，任何人应该是彼此熟悉，共同参与，有效自治。因此，如果以一个单元来实现多种功能，会存在矛盾与冲突。各种单元有时候也无法实现融合，经济单元可能无法和行政管理单元融合，行政管理单元也很难和自治单元融合，等等。另外，人的活动及社会交往单元是基于人的活动的扩展所形成的，也必然不能进行强行的人为设置。由此，基层治理单元设置，还必须结合赋予单元的功能及性质。从国家层面来看，政治治理单元、管理及服务单元的建构，可以综合考虑人口、地域、资源、成本等因素，进行统一设定，而体现社会自我治理及经济发展等功能的单元，更应该注重其内在发展规律，体现其自然性、内生性及引导性。人是治理单元的核心，治理单元的设立目标是服务于人，而人是社会实践性动物，这就决定了，治理单元不可能是一成不变的，应该是多样的、差异的，这也正反映出人的社会属性。