党的十八大以来, 党中央、国务院审时度势, 确立了2020年我国全面建成小康社会的宏伟目标。而全面建成小康社会的关键在农业和农村, 尤其是贫困地区7000多万贫困人口的脱贫致富。为此, 党中央在总结长期以来存在的扶贫针对性不强、扶贫资金指向不准等问题的基础上, 提出了“精准扶贫”战略, 力争通过财政、金融、产业等手段协同发力, 调动全社会的力量推进农村精准扶贫。数据显示, 截止2015年底, 我国尚有贫困村12.8万个, 贫困户2949万户, 贫困人口总数7017万人。要在2020年实现全部贫困人口脱贫摘帽, 扶贫资金需求量巨大, 仅靠财政扶贫资金无异于杯水车薪, 客观需要金融扶贫协同发力。

金融扶贫的实现机制是通过遵循金融运行规律, 运用信贷、保险、基金等金融组织方式, 将金融资金注入到扶贫产业项目和贫困农户手中, 以此激活其他潜在的生产要素 (如土地、资本、劳动力、技术和管理等) 加入到贫困地区生产发展和人力资本积累过程, 最终形成贫困地区和贫困农户可持续的发展能力。与财政扶贫资金的无偿性、基础性、公共性不同, 金融扶贫具有偿还性, 这必然需要扶贫金融资源配置体现发展性、效益性。金融扶贫虽然具有十分明显的准公共属性, 但为了实现金融扶贫的可持续性, 金融扶贫既要强调公平和包容性, 更要强调效率性和财务可持续性。因而, 在众多的扶贫方式中, 金融扶贫对受助对象最具有约束作用, 其偿还性可以让扶贫金融机构监督贫困农户或其他借款主体贷款资金的使用, 对资金使用者直接形成偿还压力, 以提高信贷资金的使用效率和效益, 从而实现金融扶贫的稳健安全和可持续目标。

金融在贫困地区生产要素集聚中具有“第一”和“持续”推动力的作用, 没有金融机制的介入, 贫困地区潜在的生产要素就无法向现实生产要素转化, 也就不可能形成脱贫所需的生产力。但在我国扶贫实践中, 金融扶贫仍然存在供需脱节、各类金融组织在扶贫中分工协作不畅、目标识别不准、效率不高等问题, 其关键原因就在于没有建立起一套结构合理、功能健全、运行高效的农村扶贫金融制度。所谓农村扶贫金融制度, 是指农村扶贫金融组织以贫困农户或贫困地区扶贫经济主体为服务对象, 以扶贫项目或扶贫产业为金融服务着力点, 通过开发扶贫金融资源, 创新扶贫金融产品和服务, 安全稳健地满足多样化扶贫金融需求, 促进贫困地区和贫困农户脱贫致富而形成的金融运行机制及其制度规范的总和。从扶贫金融价值链角度看, 农村扶贫金融制度可以分为农村扶贫金融组织制度、农村扶贫金融资源开发制度、农村扶贫金融产品创新与交易制度、农村扶贫金融调控制度和农村扶贫金融监管制度;从扶贫金融产品角度来看, 农村扶贫金融制度又可以分为农村信贷扶贫制度、农村担保扶贫制度、农村保险扶贫制度、农村基金扶贫制度和农村证券扶贫制度等。

在农村精准扶贫中, 要大力推进金融扶贫, 首先需要建立一个公平与效率兼顾的农村扶贫金融制度, 使扶贫金融机构在国家扶贫金融政策引导下, 形成一个多层次和分工合作的扶贫金融机制。健全的农村扶贫金融制度不仅能够确定金融扶贫的发展逻辑和方向, 同时也能有效提高金融扶贫的效能、效率和效益。[1]而农村扶贫是一个阶段性、系统性、长久性的过程, 这就决定了农村金融扶贫制度会随着不同阶段的扶贫目标和任务而发生相应的变化。农村扶贫金融制度的历史沿革是一面重要的镜子, 不仅可以反映过去的扶贫金融逻辑, 而且可以明鉴未来扶贫金融趋向。因此, 对我国农村扶贫金融制度的历史沿革进行考察, 深刻总结和吸取农村扶贫金融制度演化经验, 对建立一套与现阶段“精准扶贫”目标相适应的农村扶贫金融制度, 无疑具有重要的研究价值。为此, 本文将深入考察我国农村扶贫金融制度的历史沿革, 总结我国农村扶贫金融制度变迁的经验, 在此基础上提出我国未来农村扶贫金融制度创新的取向, 以便为完善我国农村扶贫金融制度提供有重要价值的政策参考。

我国大规模的农村扶贫开发工作始于1986年, 到目前为止我国农村扶贫开发工作依次经历了开发式扶贫、攻坚式扶贫、巩固式扶贫以及精准扶贫四个阶段, 而与之相伴随的农村扶贫金融制度的变迁也深刻地表现出阶段性、差异性十分明显的扶贫逻辑。

20世纪80年代中期, 由于农业技术进步缓慢, 始于1978年农村家庭联产承包经营制度变革带来的农业增产效应逐步释放完毕, 农村居民收入增速开始回落, 并且改革开放促使了人们的生产、消费、生活观念发生了显著的变化, 商品经济意识逐步增强, 城乡收入差距开始拉大, 促使我国政府正式承认并开始认真务实地对待农村贫困问题。于是, 1986年国务院成立了贫困地区经济开发领导小组 (现为国务院扶贫开发办公室) , 并在县以上政府建立了对应的扶贫开发办公室, 在全国范围内形成了负责扶贫开发工作的行政系统, 标志着中国政府扶贫开发工作正式开启。

1986~1993年推进的农村扶贫工作属于开发式扶贫, 即对贫困地区通过利用当地自然资源开展生产性项目和建设基础设施, 逐步培育贫困地区和贫困人口自我积累与发展的能力, 最终彻底摆脱贫困。[2]为此, 国家有针对性地采取了包括财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫贴息贷款三种方式从整体层面对贫困县加以扶持。其中, 政府通过财政贴息手段, 激励和引导农业银行、农村信用社加大对贫困地区的信贷投入, 扶持贫困农户发展生产, 实现脱贫致富。于是, 我国的农村扶贫金融制度开始形成, 但此时的农村扶贫金融制度尚处于萌芽阶段, 扶贫金融机构主要是农业银行和农村信用社两家, 扶贫金融产品主要是财政贴息扶贫贷款, 为生产环节提供资金要素几乎是农村金融扶贫的全部内容。因此, 萌芽阶段的农村扶贫金融制度的扶贫手段和工具显得十分单一化和辅助化, 为财政扶贫提供辅助作用。

截止1994年底, 全国尚未解决温饱问题的农村贫困人口已减少到8000万人。尽管当时的贫困人口只占全国农村总人口的8.87%, 但这些贫困人口主要分布在中西部经济发展缓慢、文化教育落后以及生产生活条件极为恶劣的地区。与前一阶段开发式扶贫相比, 解决这些地区贫困人口温饱问题的攻坚难度更大。于是, 国务院于1994年发布实施了《国家“八七”扶贫攻坚计划》 (以下简称《计划》) , 计划利用7年时间基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。为确保《计划》的顺利实施, 国务院决定从1994年起, 再增加10亿元扶贫贴息贷款;原来由人民银行和专业银行办理的国家扶贫贷款, 从1994年起全部划归中国农业发展银行统一办理;规定将扶贫信贷资金集中用于中西部贫困状况严重的省、区, 同时要求国有商业银行每年安排一定的信贷资金, 用于扶持贫困地区效益好、能还贷的项目。

显然, 与第一阶段农村扶贫金融制度相比, 该阶段的农村扶贫金融制度出现了两个方面的新变化:一是农村扶贫金融组织得到进一步拓展。1994年将农业银行的政策性信贷业务分离出来专门成立了中国农业发展银行, 同年也成立了另一家具有扶贫开发功能的国家开发银行。加之要求中国农业银行、农村信用社向贫困地区提供一定数量的商业性扶贫信贷, 使得农村扶贫金融组织出现了政策性扶贫金融、商业性扶贫金融、合作性扶贫金融多元化主体并存的局面。二是扶贫金融产品得到了丰富和发展。尽管该阶段农村金融扶贫仍以信贷扶贫为主轴, 但扶贫信贷种类出现了多样化, 包括政策性扶贫信贷、商业性扶贫信贷和合作性扶贫信贷, 有力地提升了农村信贷扶贫的广度和深度。可见, 农村扶贫金融制度在第二阶段得到了巩固和发展, 丰富和发展了农村扶贫信贷的内涵和外延。

经过第二阶段攻坚式扶贫, 到2000年底我国已成功解决了2亿多贫困人口的温饱问题。此时的扶贫开发事业由原来的“解决温饱问题”进入到“共同致富”的新阶段, 据此2001年国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要 (2001~2010年) 》, 提出要继续安排并增加扶贫贴息贷款, 在保障资金安全的前提下, 适当放宽贫困地区扶贫项目贷款条件, 同时积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷。经过10年的巩固式扶贫, 到2010年农民温饱问题基本得到解决, 我国开始面临中等收入国家扶贫的挑战, 为了巩固扶贫成果, 国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要 (2011~2020年) 》, 提出到2020年实现扶贫对象不愁吃穿, 保障其义务教育、基本医疗和住房, 将六盘山区等11个连片特困地区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场。可见, 第三阶段的农村扶贫开发逻辑仍然沿用的是过去那种“连片开发式扶贫”, 最大特点是贫困地区贫困人口与非贫困人口共享扶贫资源配置效益, 从而有失扶贫的精准性。

该阶段农村扶贫金融制度得到了五个方面的强化:一是继续推行扶贫贴息贷款, 提高政策性金融和商业性金融参与开发式扶贫的积极性。二是农村扶贫金融组织得到极大丰富。2006年中国银监会降低了农村金融市场准入门槛, 推广了普惠金融理念, 允许各地根据实际情况适度发展村镇银行、小贷公司和农村资金互助社等小微金融机构, 尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇金融服务的全覆盖。2007年3月中国邮政储蓄银行挂牌成立, 成为农村金融扶贫的又一支重要力量。三是农村扶贫小额信贷得到逐步推广。为配合农村扶贫开发工作, 正规金融机构如邮政储蓄银行、农村信用社、农村商业银行和新成立的微型金融机构积极推出小额信贷扶贫模式。四是为配合农村扶贫开发, 各地方政府开始探索民间借贷规范管理办法, 以拓宽贫困地区融资渠道。五是积极发展农村扶贫保险事业, 鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。通过上述措施, 农村扶贫金融制度从过去单一的正规金融扶贫向正规和非正规金融共同扶贫转化, 从过去单一的信贷扶贫向信贷和保险联合扶贫转化, 农村扶贫金融的内涵得到极大丰富, 普惠金融的理念在我国开始得到普遍推广和践行。

显而易见, 前三个阶段的扶贫逻辑基本上属于连片式扶贫, 尽管这种扶贫模式在贫困者与非贫困者之间有失公允性, 但极大地改善了贫困地区基础设施, 促进了贫困地区产业发展。统计数据显示, 截止2014年底, 按照年人均纯收入2300元为贫困标准计算, 我国贫困人口还有7000多万人。针对现阶段的扶贫开发任务和特点, 2013年11月, 习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的重要思想。所谓精准扶贫, 就是指对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况, 运用科学有效程序对扶贫对象实行精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。[3]2015年10月16日, 习近平总书记在“2015减贫与发展高层论坛”上详细阐述了精准扶贫的政策举措, 强调“坚持中国制度优势, 注重六个精准, 坚持四个施策, 通过五种渠道, 重视十项工程, 广泛动员全社会力量参与扶贫”。

同时, 为进一步完善农村扶贫金融服务体制机制, 人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、国务院扶贫办、共青团中央于2014年3月联合发布了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》, 提出了做好扶贫开发金融服务工作的总体规划, 并从健全金融组织体系、创新金融产品和服务、夯实金融基础设施、优化金融生态环境等方面确定了扶贫开发金融服务的重点工作。

可见, 2014年以来中国农村扶贫金融制度进入到深化阶段, 主要特点有:一是农村扶贫金融调控与监管政策得到强化。与以往农村扶贫金融制度相比, 人民银行、财政部、国务院扶贫办更加积极主动地配合出台金融精准扶贫政策措施, 使扶贫金融的政策调控合力得到显著增强;同时, 人民银行、银监会、保监会等部门也加强了扶贫金融的监督考核配合, 使扶贫金融的功能得到强化。二是农村金融扶贫的内容得到进一步深化, 强调将贫困地区基础设施建设、经济发展和产业结构升级、创业促就业和贫困户脱贫致富、生态建设和环境保护等作为金融扶贫的重点。三是金融扶贫的形式更加多元化。从原先单一的信贷扶贫向现阶段的信贷扶贫、担保扶贫、保险扶贫、资本市场扶贫协同推进。四是更加强调了各类扶贫金融机构的分工协作, 促进了精准扶贫中扶贫金融机构之间的优势互补, 避免了扶贫金融机构之间的恶性竞争或扶贫不力的局面。

1986年以来, 我国农村扶贫金融制度依次经历了萌芽期、巩固期、强化期、深化期四个阶段, 总体上呈现出以下四个方面的演化特征。

从农村金融扶贫产品或工具来看, 1986年以来我国农村扶贫金融制度始终以扶贫贷款运行机制的动态变化为主导。1994年以前, 我国扶贫贴息贷款由中国农业银行主办, 贷款方式主要有信用贷款和担保贷款, 贴息方式是贷前财政向金融机构贴息, 统一执行年利率为3%的优惠利率, 贫困户的确定由放贷金融机构与政府扶贫办共同决定。1994年以后, 任何金融机构都可以参与金融扶贫工作, 贷款方式主要是担保贴息贷款, 贴息方式为贷后财政向借款农户按5%的年贴息率贴息, 承贷金融机构自主决定贷款利率, 借款农户为扶贫部门建档立卡的贫困户。虽然近年来随着微型金融和小额扶贫信贷的兴起, 担保和保险机构陆续参与农村扶贫开发, 但在我国农村扶贫金融制度演化中, 政府引导下的信贷扶贫制度始终占据主导地位, 其他金融扶贫方式如担保、保险、基金扶贫基本上都是服务于信贷扶贫, 或对信贷扶贫起补充或风险分担的保驾护航作用而建立起来的。

在农村扶贫资金支持体系中, 主要有财政扶贫和金融扶贫两种模式, 共同对贫困地区基础设施建设、产业发展和贫困户生产发展及其人力资本积累提供资金支持。农村扶贫开发的准公共产品属性, 决定了财政应在扶贫开发中发挥主导性、基础性、先导性作用, 金融扶贫需要遵循市场原则和偿还原则, 在经济效益取得领域或环节配置金融资源, 对财政扶贫起着“锦上添花”式的辅助性作用。目前我国金融机构正处于向商业化市场化改革转换完成期, 逐利和安全目标显著增强, 而贫困地区经济主体又缺乏足够有效的抵押资产, 导致贫困地区经济主体难以内生性地获得银行信贷支持, 即使要完成政府下达的任务, 也基本需要财政贴息进行诱导。这就导致我国农村金融扶贫制度始终以配合财政扶贫起着辅助作用为基本逻辑, 并辅之以财政贴息、税收减免等诱导激励性措施, 来降低金融扶贫的风险, 调动金融机构扶贫的积极性。

1992年党的十四大正式确立建设社会主义市场经济体制后, 我国经济体制才从有计划的商品经济正式向市场经济转型, 集中表现为在资源配置中政府逐渐放权让利, 市场机制在资源配置中的决定性作用逐步强化, 与之相伴随, 我国农村扶贫金融制度演化也表现出从计划向市场逐步过渡的特征。例如, 1994年以前, 由人民银行和专业银行办理的国家扶贫贷款, 统一由政府调配, 具有典型的计划经济特征。1994年以后, 除了原有国家扶贫贷款全部划归中国农业发展银行统一办理外, 任何金融机构都能参与扶贫贷款, 逐步具有市场经济的特征。2006年以来, 银监会放宽农村金融市场准入条件, 鼓励各地积极发展微型金融组织, 规范民间金融发展, 鼓励担保和保险机构扶贫, 大力推行小额扶贫信用贷款。这些以市场机制为主导的金融深化措施在贫困地区逐渐落地生根, 为促进农村扶贫开发事业提供了重要的金融体制条件。

制度经济学认为, 制度变迁通常分为政府主导并干预经济主体配置资源的强制性制度变迁和市场机制主导的由经济主体自主决定资源配置的诱致性制度变迁两种类型。强制性制度变迁又称为供给领先型制度变迁, 具有外生性、广覆盖性、阶段性和公平性特征, 而诱致性制度变迁由市场需求诱导, 又称为需求诱致型制度变迁, 具有内生性、渐近性、广适应性、效率性特征。显然, 扶贫金融的准公共产品属性, 要求农村扶贫金融制度变迁要兼顾公平与效率双重目标, 需要强制性和诱致性制度变迁相结合。但是, 在我国1986年以来的农村扶贫金融制度沿革中, 基本上是由政府在规划设计农村扶贫金融组织、农村扶贫金融产品、农村扶贫金融交易规则以及农村扶贫金融资金的用途和方向等, 表现出扶贫金融资源的集中统一调度, 这对促进片区扶贫开发提供了重要的金融资源保障, 但无法顾及到小微扶贫金融需求而表现出内在的缺陷性。只是农村金融市场化改革以来, 尤其是2006年农村金融市场准入条件放宽后, 金融机构扶贫金融产品和交易规则才开始自主决定, 从而出现了诱致性农村扶贫金融制度变迁模式, 在一定程度上弥补了强制性农村扶贫金融制度变迁的不足。

1986年以来的农村扶贫金融制度沿革, 不仅为我国扶贫开发做出了积极贡献, 促进了贫困地区经济的快速发展, 而且也为今后农村扶贫金融制度改革创新积累了宝贵的经验。

1986~2004年, 信贷扶贫一直是我国农村金融扶贫的主导力量。在农村扶贫开发中, 累计投入专项扶贫资金2972亿元, 其中以工代赈资金659亿元、财政发展资金693亿元、贴息贷款资金1435亿元, 贴息扶贫信贷资金占比高达54.5%。但是, 信贷扶贫占比在不同的扶贫开发阶段有明显的差别:在1986~1990年和1990~2004年两个时期, 扶贫贴息信贷资金占比基本维持在55%以上, 部分年份甚至超过60%, 而1990年代中期, 扶贫贴息信贷资金占比降到50%以下, 即便如此, 信贷扶贫也为金融扶贫做出了巨大贡献。[7]从扶贫效率来看, 金融扶贫制度具有财政扶贫无可比拟的优势, 由于信贷扶贫存在偿还要求, 会促使贫困者更加谨慎地使用扶贫信贷资金, 这对提高扶贫信贷资金使用效率无疑具有重要的约束和推动作用, 这甚至成为了部分财政性扶贫资金通过政策性银行进行信贷化配置的核心理由。可见, 充分利用好农村金融扶贫机制, 可以有效加快农村扶贫开发进程。

农村扶贫金融制度构建的初衷在于实现金融的包容性和公平性。为了达成此目标, 长期以来我国政府采取了利用中国农业 (发展) 银行等国家金融机构集中统一调度和配置贴息扶贫信贷资金, 配合财政投资大规模开展了连片贫困地区的基础设施建设和扶贫产业的培育与发展, 并且随着扶贫开发任务阶段性变化, 推进了农村扶贫金融制度的强制性变迁, 确保了扶贫金融的广覆盖性和公平性。另一方面, 农村扶贫金融制度持续的生命力体现为对效率的追求, 而引入市场机制是改进农村扶贫金融制度运行效率的关键。市场机制最大的特征就是经济主体对资源配置时能自由决策、价格自主、充满竞争、信息逼真。1994年以后, 金融市场化改革使我国扶贫贷款发放主体由中国农业银行逐步扩展到其他金融机构, 并且贷款利率逐渐由金融机构自主确定, 赋予了金融机构自主决策、自负盈亏、自担风险的权利。在2014年农村精准扶贫战略实施后, 贫困户由扶贫部门进行建档立卡精准确定, 贫困户的信用信息也建档在案, 信息更加完全和对称, 极大地降低了金融机构信息搜寻成本和信贷风险, 提高了农村扶贫金融制度运行效率。农村金融扶贫不是免费的福利, 只有确保金融扶贫的效率目标, 才能提升金融机构永续扶贫的能力, 为追求金融扶贫的公平性奠定坚实的物质基础。我国过去的农村扶贫金融制度演进, 基本在金融公平与效率目标间努力实现均衡, 在扶贫开发中有力地发挥了金融的促进作用。

金融扶贫是一项综合性的扶贫机制。在我国农村扶贫金融制度阶段性沿革中, 金融扶贫都不是独立存在的, 财政贴息总是与之相伴随。金融扶贫通过有偿的资金循环运动, 以此提高贫困地区“造血性发展”能力, 而无偿性财政扶贫通过基础设施建设和贫困救济, 改善贫困地区发展的公共基础条件, 但无法长期解决贫困户生产资金短缺问题。基于金融扶贫与财政扶贫各自的优缺点, 在农村扶贫开发中, 金融扶贫首先需要与财政扶贫协同配合、相互补充才能发挥更大的促进作用。我国过去金融扶贫与财政扶贫的探索性合作, 为二者今后的密切配合无疑积累了宝贵的经验。其次, 金融扶贫需要信贷、担保、保险、资本市场扶贫协同配合。在过去我国扶贫金融制度沿革中, 第一、二阶段基本只有信贷机制参与, 到第三、四阶段, 担保、保险、基金和资本市场扶贫逐步介入, 为探索建立信贷扶贫的风险分担机制积累了重要的实践经验。可见, 要提高金融扶贫整体效率, 客观需要优化金融扶贫内部结构, 建立信贷、担保、保险、资本市场协同扶贫机制。

在市场经济条件下, 商业性金融机构的信贷扶贫是履行社会责任的自愿行为, 国家只能通过央行的窗口指导、道义劝告和政策工具来引导商业金融机构积极参与扶贫, 而不能通过强制手段干预商业金融机构的扶贫行为。但是, 对于一些成立的初衷就是为“三农”服务的专业金融机构, 在缺乏政府监督并在市场机制指引下, 就可能从贫困地区吸收储蓄资源, 并将这些资源不断地输往城市地区, 导致贫困地区出现严重的系统性负投资。即使是投放在贫困地区, 也可能基于逐利目的, 把扶贫金融资源配置给扶贫拉动效应不明显的非贫困户, 出现服务对象上移, 而无法起到应有的金融扶贫作用。因此, 这就需要对扶贫金融机构进行监管, 使之在追求商业利润目标与承担扶贫社会责任之间实现均衡。在我国农村扶贫金融制度的沿革中, 对扶贫金融监管的认识和实践的探索逐步得到了强化, 但仍然在一定程度上表现为与其他金融监管同质化的模式。即便如此, 遵循金融运行规律, 建立与阶段性扶贫任务目标相适应的扶贫金融监督考核机制, 确保扶贫金融机构与扶贫对象激励相容, 仍是我国过去农村扶贫金融制度沿革所积累的又一宝贵经验。

为适应新时期农村精准扶贫战略需求, 建立长效金融扶贫体制机制, 在吸取过去农村扶贫金融制度沿革经验基础上, 中国农村扶贫金融制度未来改革创新趋向应体现在以下几个方面。

农村扶贫金融组织制度的核心是要建立政策性、商业性、合作性、普惠性等多层次金融机构分工协作扶贫的运行机制。首先, 增强政策性信贷与保险机构的基础性扶贫功能, 加快完善政策性金融机构的扶贫事业部制, 加大扶贫初始阶段基础设施建设和扶贫项目培育的政策性信贷支持力度, 引导商业金融精准对接具有良好经济效益预期的扶贫产业和扶贫项目。其次, 鼓励商业性金融机构通过建立扶贫金融事业部制, 对金融扶贫进行专门核算和管理, 增强金融扶贫的管理效能。第三, 加强农村信用社合作金融治理创新, 积极探索社区性扶贫金融治理模式。第四, 在小贷公司等新型农村金融机构引入现代企业治理结构, 完善公司治理及运行机制, 加强高管人员能力培训, 扩充资金来源渠道, 提升其可持续扶贫能力。最后, 加强非正规金融正向激励管理, 引导贫困地区非正规金融规范化、阳光化发展, 使之成为扶贫金融的重要补充力量。

为了保障扶贫金融机构有足够的资金来源, 增强其可持续扶贫能力, 应完善扶贫储蓄资源开发制度, 加强贫困地区金融机构储蓄资金用于本地区的考核约束力度, 在保证安全的前提下适度放宽新型金融机构吸储的限制;积极推行政策性金融机构扶贫金融债券融资制度, 建立国有商业金融机构专项扶贫金融债制度, 健全贫困地区企业资本市场融资制度, 鼓励符合条件的贫困地区企业优先上市融资;进一步健全政府扶贫产业基金制度, 建立扶贫基金使用的申报、运行、考评和追责机制;积极动员企业和社会力量发展社会扶贫基金, 探索引入扶贫彩票基金制度, 帮助农村资金互助社提供后续资金来源。

扶贫金融产品开发与交易制度的核心是要推出适销对路的扶贫金融产品, 便捷高效地满足扶贫金融需求, 实现金融扶贫供求双方激励相容。结合我国现阶段扶贫金融需求, 应适当授予县域金融机构一定的自主创新权, 鼓励县域金融机构因地制宜地研发扶贫信贷产品;鼓励各地积极推进“分贷统还”的扶贫信贷模式, 解决贫困农户有效信贷需求不足与新型农业经营组织融资难的双重困局, 增强贫困地区新型农业经营主体对贫困农户的就业带动能力;加快农村产权法律制度改革, 在贫困地区推广农村产权抵押贷款政策, 完善农村产权资产权属管理体系、资产评估体系和交易市场, 扩大贫困地区贷款抵押品范围。

农村扶贫金融风险分担制度的核心是要围绕扶贫信贷风险构建分担体制机制, 提高信贷机构扶贫的积极性。为此, 应支持贫困地区政府出资建立扶贫贷款风险补偿基金, 构建财政、银行、担保公司合理分摊扶贫信贷风险比例的机制, 将扶贫信贷风险补偿基金纳入地方财政年度预算;由财政资金作为启动资金, 联合企业、银行和社会共同出资在贫困县设立扶贫融资担保公司或担保基金, 专门针对扶贫贷款进行担保, 同时, 推行财政扶贫资金担保、公务员担保等担保模式;积极发展扶贫信贷险、农业项目自然损失险和市场价格指数险种, 通过保费补贴、强化宣传等方法, 提高农业保险有效需求, 扩大险种覆盖面, 针对贫困农户创新保险品种, 探索保险保障与财政、担保和银行共担扶贫信贷风险的新机制;积极引入期货风险对冲机制, 利用和发展现有农产品期货市场, 培训贫困地区涉农主体有关期货市场的套期保值业务知识, 帮助和指导各类涉农主体有效利用期货的风险对冲机制以降低生产经营风险。

农村扶贫金融调控制度的核心是要构筑财政、金融、扶贫、产业等政策联合引导金融机构扶贫的运行机制。为此, 应充分发挥各部门在金融扶贫工作中的自身优势, 增强财政部门、扶贫办与人民银行、银监会的联动与协作, 促进财税、扶贫、信贷、监管政策之间协调配合, 确保财税部门对农村扶贫贷款贴息、风险补偿金、税收优惠政策能及时到位, 扎实推进各项扶贫产业政策落地, 合力引导金融机构积极参与扶贫;完善金融、扶贫、财政、农业、国土、银监、保监等部门周期性的联席会议制度, 共同研究和解决金融扶贫政策落地的难题;将政府财政性存款与金融机构发放的扶贫贷款、农户小额信用贷款以及农户联保贷款挂钩, 通过财政与金融政策协调机制, 发挥好财政资金的诱导功能, 激励金融机构积极参与扶贫开发, 更好地支持贫困地区发展。

农村扶贫金融监管制度创新的要义在于建立审慎金融监管机制, 兼顾金融公平、效率与安全。首先, 应鼓励各类银行业机构向贫困县下延, 优先规划设立贫困县及其以下分支机构网点, 同时支持设立更多的公益性小额信贷组织, 有效提高贫困地区金融服务供给水平。其次, 建立符合农村扶贫金融业务特点的差异化监管模式, 提高扶贫贷款风险容忍度至4%的水平, 调动金融机构参与扶贫的积极性。最后, 建立扶贫金融考核硬约束机制, 完善扶贫金融统计监测体系, 对贫困地区达到考核指标的金融机构, 新增扶贫再贷款及支农再贷款额度, 可在现行优惠利率的基础上再予以适当降低, 同时, 完善扶贫贷款的监督处罚机制, 防止扶贫金融机构偏离扶贫目标。