《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施十年来，在提高政府工作透明度，促进依法行政，为公众提供服务方面取得了显著成就。但政府信息公开制度的运行也面临诸多问题。近年来学界围绕《条例》的修订进行了广泛、深入的探讨。党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，指出人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。政府信息公开是承载着民主与法治、公平与正义等多元价值的重要法律制度，也是不断促进依法行政、推动法治政府建设的重要举措。因此，有必要以《条例》的修订为契机，在总结政府信息公开制度发展经验的基础上，把握新时代赋予政府信息公开制度的更高要求和期望，不断推动政府信息公开制度的发展完善。
一、政府信息公开制度的发展历程
政府信息公开制度的建立并非一蹴而就，而是经历了从村务公开到乡镇机关政务公开和厂务公开，再到各级人民政府的政府信息公开这一发展过程。2017年11月《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《党务公开条例(试行)》)公布实施，标志着我国党务公开全面走向制度化、规范化和程序化轨道。党务、政务公开制度建立健全的过程，展现了中国共产党不断推进民主与法治建设，行政权力运行制约和监督体系不断健全完善的历程。
(一)党对民主与法治工作的坚强领导有力推动了政府信息公开制度的建立健全
政府信息公开理念的确立和制度的发展，离不开我们党对民主与法治工作的领导和推动。早在1987年，党的十三大报告强调：“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”其中，“重大情况让人民知道”反映了对人民群众“知情权”的尊重，“重大问题经人民讨论”则确认了人民群众对国家重大问题的“有权参与”。由此，奠定了实行政务公开与建立政府信息公开制度的思想和政策基础。[1]1997年，党的十五大将公开作为民主监督制度的重要环节，指出“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。……要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”2007年，党的十七大将“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”写入报告，指出“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2012年，党的十八大报告要求“推进信息公开”，强调“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”2017年，党的十九大首次提出“党务公开”，明确“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。”党的十三大以来，民主监督的范围不断扩大、内容和形式不断丰富、制度不断完善，有力推动了政府信息公开制度的建立健全。
(二)村务公开、厂务公开的制度探索为政府信息公开奠定了实践基础
政府信息公开制度起源于20世纪80年代以来村务公开的探索发展。1982年《宪法》确立了农村实行村民自治制度，规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”居民委员会、村民委员会的领导班子都要由居民、村民投票选举产生，促进了村务公开的萌生与发展。江苏省大丰市白驹镇北新河村自实行家庭联产承包责任后，就开展了财务管理、宅基地管理、计划生育指标管理的民主管理“三公开”。[2]这一时期信息公开的组织者是村党支部和村民委员会，主要由各村自发探索开展，公开的形式、内容、程序也都存在较大差异。
直到1987年，《村民委员会组织法(试行)》(以下简称《村委会组织法(试行)》)的制定首次将村务公开作为一项法律制度固定下来。该法第17条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用，经村民会议讨论决定，可以向本村经济组织或者村民筹集。收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。”《村委会组织法(试行)》虽仅就村委会收支账目按期公布，接受村民和本村经济组织的监督作出规定，但这一规定极大推动了村务公开的规范化和制度化，使村务公开制度得以在全国范围普遍推开，信息公开的价值理念扎根于广大基层乡村。
1990年，《中共中央关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》要求“要增加村务公开程度，接受村民对村民委员会工作的监督。”1994年，《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》强调应着重抓好“村务公开制度”，要求“凡涉及全村群众利益的事情，特别是财务收支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。”1998年，中办、国办印发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对村务公开的内容和方法、村务公开的制度保障及领导和督促检查都作出细致规定，全面促进了村务公开制度的健全和发展。党中央对村务公开工作作出部署后，村务公开制度在全国各地普遍实行并逐步规范，各地也加强了村务公开工作的制度化建设，摸索并总结出执行村务公开工作的运行机制，在消除农村基层矛盾、联系干部群众方面发挥了积极作用。
在村务公开探索的基础上，乡镇机关政务公开和企业厂务公开制度相继建立。2000年中办、国办发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，将村务公开的范围扩展到乡镇，要求在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度，将政府信息公开制度提升到一个新的高度。2002年，中办、国办印发《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，要求国有企业、集体企业及其控股企业都要实行厂务公开，重点就企业重大决策问题、企业生产经营管理方面的重要问题、涉及职工切身利益方面的问题、与企业领导班子建设和党风廉政建设密切相关的问题通过职工代表大会和厂务公开栏、厂情发布会等日常形式予以公开。2005年，党中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(中发〔2005〕3号)，再次强调“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。厂务公开制度的推广进一步拓展了信息公开的范围，丰富了信息公开的内容。
(三)《条例》的颁布实施标志着政府信息公开制度的正式建立
2002年，国务院正式启动《条例》的起草工作。2003年的国务院立法工作计划首次将制定《条例》列入“需要抓紧研究、条件成熟时适时提请审议的法律、行政法规”之中，并归为“规范政府共同行为需要制定的行政法规”类别，明确起草部门是国务院信息化工作办公室。在随后两年的国务院立法工作计划中，国务院都将起草《条例》的任务列在“需要抓紧研究、条件成熟适时提请审议的法律、行政法规”之中。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)，强调“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”2006年，国务院立法工作计划将《条例》的起草工作列入“力争年内出台的重点立法项目”，并归入“规范政府行为、加强廉政建设需要提请全国人大常委会审议的法律草案以及需要制定的行政法规”类别。[3]在国务院立法工作计划之外，2005年中办、国办联合印发的《关于进一步推行政务公开的意见》提出“积极探索和推进政务公开的立法工作，抓紧制定《条例》”的要求。
21世纪以来国内外一系列重大事件对政府的考验，也为制定《条例》提供了契机与动力。2001年中国加入世贸组织，促使我国政府开始思考有关货物贸易、服务贸易、知识产权保护等法律、法规、规章和其他政策、措施是否应当公开以及公开的程度、方式等问题。中国要加入世贸组织，就必须在议定书中签字同意向成员国公开相关信息并且接受成员国的咨询。因此，中国加入世贸组织就承担起了公开特定政府信息的国际义务，政府信息公开制度首先在我国贸易合作领域初成体系。2003年3月“非典(SARS)”疫情突发初期，部分地方行政机关对疫情隐瞒不报，不仅引起了社会恐慌，还使中央对“非典”疫情蔓延情况掌握不实，导致疫情迅速蔓延，国家和社会付出了惨痛代价。“非典”事件不仅使行政机关意识到对信息的封锁不符合社会发展潮流，不利于维护社会安全与稳定，还激发了公众对“知情权”和建立政府信息公开制度的强烈要求。在应对和抗击“非典”疫情的过程中，《条例》首次被列入国务院立法工作计划。
经过五年的不懈努力，《条例》经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。《条例》的颁布实施，标志着我国政府信息公开制度的正式建立，我国向建成阳光政府、开放政府、法治政府又迈出了重要一步。
二、政府信息公开制度的主要特点
(一)明确各级政府主动公开政府信息的范围
采用列举方式对政府信息公开范围作出规定是《条例》的一大特点。首先，《条例》第9条肯定列举了“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”等四类行政机关主动公开政府信息的情形，这一规定有利于行政机关把握主动公开各类政府信息的标准;其次，《条例》第10、11、12条分别列举了县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府与县级人民政府及其部门、乡(镇)人民政府三类不同层级行政机关应当重点公开的政府信息。这些政府信息可以主要归纳为三类：一是涉及公共财政资金的收取、管理和使用;二是行政行为信息，包括行政收费、政府采购、行政许可、重大建设项目、征收或者征用等行政权力运行和公共资源配置信息;三是突发事件应对、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量等关系公共安全和公共健康的信息。《条例》第10、11、12条所列举的事项只是不同层级行政机关应当重点公开的内容，而非行政机关应主动公开的全部政府信息。对于不在上述列举范围之内，但属于《条例》第9条所包含的政府应当主动公开的4类情形的政府信息，行政机关也应主动公开。
(二)确立依申请公开政府信息制度及其标准
《条例》第13条规定，除了政府主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。根据这一规定，除了行政机关应当主动公开的政府信息之外，公民、法人或者其他组织还可以申请公开行政机关未予主动公开的政府信息。但公民、法人或者其他组织申请获取政府信息，还需基于生产、生活、科研等特殊需要。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)也规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”“三需要”条款虽然可以防止申请人滥用申请权，浪费政府信息公开资源，但该条款限定只有与信息具有特殊关联的人才享有获取该政府信息的权利和利益，这并不符合政府信息公开的制度理念。政府信息公开的目的不仅在于为人民群众生产、生活和经济社会活动提供服务，更在于提高政府工作的透明度，监督行政机关依法行政。因此，从政府信息公开制度的初衷来看，政府信息公开申请人的申请目的不应成为获取政府信息的前提条件。
(三)在不同利益主体之间进行充分利益平衡
《条例》开宗明义指出，制定《条例》目的在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。获得政府相关信息，是《条例》赋予公民的一项权利。但公民在行使该项权利的同时不得损害国家、社会、集体利益以及其他公民的合法权益。因此，根据《条例》规定，当公民申请公开的政府信息公开可能会影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定(简称“三安全一稳定”)时，行政机关就不能公开该项信息;当公民申请公开的政府信息涉及权利人商业秘密、个人隐私时，行政机关应当进行利益平衡，若认为不公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息可能对公共利益造成重大影响，则行政机关可以予以公开。通过利益衡量，可以最大程度维护公共利益，满足多元主体的利益需求，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
(四)政府信息公开的范围不断拓展
《条例》所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从《条例》规定的公开范围来看，政府信息公开的外延主要包括政策文件、统计信息、报告、目录、标准，以及各级政府在行政活动中的实施、办理、应对、监督检查、建设、发放、使用等情况。总体来看，《条例》规定的需要公开的政府信息主要是经过政府加工、处理的静态信息。随着互联网技术的发展和我国民主法治建设进程的推进，“公民对政府工作的知情、参与和监督意识不断增强，对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出更高要求。”[4]党的十八届四中全会指出，“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”《纲要》也明确“完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。”此外，近年来中办和国办还印发了一系列关于推进政务公开和政府数据开放的政策文件。这些要求和实践均表明，政府信息公开的范围正在不断拓展，已经突破了《条例》要求主动公开的政府信息范围。政府信息公开的范围正在由静态信息拓展到动态信息，由结果信息拓展到过程信息，由分析处理后的信息拓展到采集到的基础数据信息。
(五)形成了多元政府信息公开渠道
《条例》实施近十年来，行政机关不断创新政府信息公开方式，利用互联网平台拓展政府信息公开渠道，形成了以门户网站为公开政府信息第一平台的多元信息公开渠道。根据《条例》规定，行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。同时，各级政府还应在档案馆、图书馆设置信息查阅场所，以便公民、法人或者其他组织获取政府信息。此外，微信、微博等网络传媒工具突破了空间限制，具有即时、便捷等特点。越来越多的行政机关开通了微博、微信平台，通过互联网传媒及时、有效地向民众传递政府信息。政府信息公开渠道的多元化发展，不仅为公众获取政府信息提供了便利，还为政府信息公开范围的拓展提供了可能。
三、建立政府信息公开制度的重要意义
2008年《条例》实施以来，公开透明成为法治政府建设和依法行政的基本准则。政府信息公开制度不断完善，不仅促进了政府治理能力的全面提高，也为公众更好地行使知情权、参与权、表达权、监督权提供了制度保障。十年来，政府信息公开制度取得重大进展和显著成就，在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥了重要作用。
(一)有力推动了法治政府建设进程
党的十九大报告指出，到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成。2015年12月27日，中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)，就法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施等提出要求。《纲要》将公开公正作为法治政府建设的总体目标之一，将行政权力规范透明运行作为法治政府建成的重要衡量标准，将全面推进政务公开作为强化对行政权力制约和监督的重要措施。政府信息公开已成为法治政府建设的重要目标和关键环节。《条例》实施以来，各级政府机关通过多种途径公开政府信息，使政府信息公开范围不断扩展、程度不断深入、渠道不断丰富、效果不断提升。政府信息公开制度的有效实施，对行政机关依法全面履行政府职能，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，坚持严格规范公正文明执法，以及行政权力的制约和监督均发挥了重要作用。政府信息公开是政府的一场自我革命，是我国民主与法治发展进程中政府主导的自我改革与完善。通过主动公开和依申请公开政府信息，行政权运行透明度得以有效提高，为到2035年如期建成法治政府奠定了坚实基础。
(二)为加强民主监督、防止腐败提供了制度保障
党的十八大报告指出，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”权力只有公开运行，才能防止被滥用。20世纪60年代，美国制定《情报自由法》的主要宗旨就是公开行政程序，供新闻界及公众检查，从而达到强化民主政治和防止行政腐败的目的。[5]《条例》实施以来，越来越多的行政机关在政府网站公开财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。行政机关的相关职权、办事程序、办事结果等都让公众知晓。如此，公众不仅可以根据公开的政府信息办理各类所需事项，为生产、生活等活动提供便利;还能够监督行政机关依法全面履行职责，在行政立法、重大行政决策等行政活动中行使民主权利。如果行政机关公开政府信息的行为可能侵犯公众合法权益，权利人可以申请行政复议或者提起行政诉讼，以监督行政机关依法公开政府信息。此外，根据《条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当编制政府信息公开工作年度报告。行政机关通过公开信息公开工作年度报告，能够“主动自我揭短，指出本级政府在信息公开工作方面存在的主要问题，并明确提出改进措施和努力方向，”[6]从而不断完善保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的机制，健全权力运行制约和监督制度。
(三)对规范市场经济秩序、维护社会稳定发挥了重要作用
市场失序、信用缺失、交易信息不对称等问题是长期以来制约我国经济发展的重要因素。“各种欺诈现象的存在，一个重要的原因就在于民众无法获得正确的政府信息，一旦真实的政府信息对民众公开，各种欺诈现象也就失去了藏身之所。”[7]《条例》实施以来，各级政府及市场监管、税务、商务等行政部门将有关市场经济活动的信息公之于众，使民众有权通过官方渠道和程序获得有关信息，从而合法、理性地参与市场经济活动。例如，2014年2月，国家工商行政管理总局①开发的国家企业信用信息公示系统正式上线运行。公众通过该系统平台能够查询到全国企业、农民专业合作社、个体工商户等市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营异常状态等信用信息。政府信息公开对于规范社会主义市场经济秩序发挥了重要作用。此外，社会和谐稳定是中国经济社会有序发展的重要保障。政府及时、准确公开信息，有利于妥善应对各类社会风险和矛盾，保障国家长治久安、人民安居乐业。
(四)为人民群众生产、生活和经济社会活动提供便捷服务
充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用是《条例》的目的之一。近年来，各级政府在卫生、医药、教育、交通、能源、金融等领域公开越来越多的政府信息供公众使用。公众利用这些公共信息不仅获得了更多的生活便利，还将这些信息作为资源，开发了大量具有实用价值的新产品，为社会创造了更多的就业机会和经济财富。《纲要》明确要求，“创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。”随着政府信息公开的范围不断扩展、程度不断深入、形式不断丰富，公众将从政府信息中获得更多更有价值的信息，从而为生活提供便利，为经济活动创造更大的价值。
四、制定《政务公开法》，进一步完善政府信息公开制度
《条例》实施十年以来，政府信息公开制度在运行中虽然取得了诸多重大成就，但随着社会发展和时代变化，政府信息公开制度本身也暴露出越来越多的问题。针对政府信息公开实践中存在的问题，一部分可以通过修改《条例》予以解决，比如明确信息公开范围，取消对申请人的资格限制，确定信息公开主体，健全依申请公开程序等等。但还很多问题是修改《条例》本身难以解决的。政府信息公开制度的完善、升级，还有赖于制定更高位阶的《政务公开法》。
首先，规范政府信息公开制度的法律体系不健全。目前，规范政府信息公开制度的法律体系包括《条例》和位阶更低的规章和规范性文件。规范政府信息公开制度的法律位阶较低，就不易与政府信息公开相关的上位法律协调、配合。例如，“《档案法》就档案资料的开放与利用规定了一套与《条例》完全不同的权限和程序。”[8]“当申请人要求公开的信息已交由行政机关档案部门保管或者已转交国家档案馆保管时，因两部规范调整事项的重叠且均未明确各自对处于不同阶段文件资料的调整规则”，[9]就使得《条例》和《档案法》产生了适用上的冲突。实践中就有行政机关将公民申请的政府信息临时移送综合档案馆以规避适用《条例》的案例，[10]这显然不利于公民知情权及《条例》目的的实现。因此，只有制定《政务公开法》，才能与《档案法》《保守国家秘密法》《反不正当竞争法》等可能与政府信息公开范围存在交叉、重叠的法律进行更好的协调、配合。此外，目前我国在个人信息保护、电子政务等领域尚未制定法律，今后政府信息公开需要更高位阶的规范在相关领域发挥制度统领作用。
其次，无法满足新时代背景下政务公开的内涵与要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，高度重视法治在国家治理和社会治理中的作用，把法治作为治国理政的基本方式，对政务公开、党务公开、实施国家大数据战略提出了一系列要求，为政府信息公开制度的发展完善明确了方向。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)强调，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”而《条例》并没有明确规定“公开为原则，不公开为例外”这一原则，在公开范围上也无法涵盖《决定》所要求的“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。《纲要》将政务公开作为强化对行政权力制约和监督的重要举措，提出了制定《条例》时未考虑到的新要求，如“创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。”此外，2016年2月，中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，明确公开透明是法治政府的基本特征，并提出推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，推进政府数据开放、加强政策解读、扩大公众参与、回应社会关切、发挥媒体作用等新要求;还指出要修订《条例》，完善主动公开、依申请公开信息等规定。由此可见，政府信息公开制度是政务公开的重要内容和形式之一，但不是全部。与政府信息公开制度相比，政务公开的公开范围更为广泛，公开形式更为灵活，公开制度更加规范，公开更多地依赖互联网和媒体技术。2017年11月30日，中共中央政治局会议审议通过《党务公开条例(试行)》，对加强和规范党务公开工作提出明确要求。这是政务公开的进一步延伸。
从村务公开到乡镇机关政务公开和厂务公开，再到各级人民政府的政府信息公开，我国政府信息公开制度逐步形成并不断完善，极大推动了法治政府建设，也为满足公众生产、生活和经济社会活动需求，有效行使公众知情权、表达权、参与权和监督权提供了制度保障。随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，必然对知情、表达、参与和监督的程度提出更高要求，亟待健全完善包括政府信息公开在内的政务公开制度。随着全面依法治国进入新阶段，中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的建设目标愈加清晰。依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，迫切需要全面推进政务公开，不断完善政府信息公开体制机制。面对新时代新要求，应当尽快制定《政务公开法》，通过立法进一步完善我国的政务公开制度，确立“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，拓展政府信息公开的范围，创新政务公开方式，推进政府数据开放，统筹协调党务公开与政务公开制度，更好地服务于党和国家事业的发展，为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的制度基础。
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