一、改革开放之初城乡发展的基础与改革开放以来城乡关系发展的总体图景

新中国成立之后，中国历经了三年国民经济恢复、“一化三改”和“一体两翼”的社会主义改造、人民公社化运动、“大跃进”、国民经济巩固调整和“文革”等数个大阶段、大事件，主线是计划经济体制的确立和不断调整。在新中国初创阶段，计划经济体制发挥了巨大作用：基础设施建设迅速发展，农业生产条件改变显著，相对独立完整的工业体系得以建立，综合国力和国际地位显著提升。但计划经济体制的弊端也逐渐显现，对城乡关系而言，改革开放前，除三年国民经济恢复时期和60年代初国民经济调整时期城乡关系呈现向好态势外，“一五”时期基本是城乡阻隔、“大跃进”和“文革”时期基本处于“城乡隔离”状态，存在严重的问题：一是城市偏向型政策导致工农业不均衡增长。1978年，中国的工业和农业总产值分别是1952年的12.14倍和3.03倍。而且，农业生产效率不高，1979年，中国每农业劳动力平均生产的谷物和肉类数量不仅远远低于美国、日本、英国和苏联等发达国家，也低于巴西、阿根廷等传统农业国，甚至低于菲律宾等经济落后国家。二是城乡割裂严重。城乡间劳动力、资本等要素流动几乎停滞，城乡被割裂成两个缺乏联系的部门。城市和农村与市场的联系几乎被切断，城乡的市场经济理念发展几乎停滞。三是城市化进程缓慢。1949—1978年，中国工业与农业的产值之比由3：7变为7.5：2.5，但1978年，农业人口占总人口的比例仍然高达84.2%，甚至超过了1949年82.6%的水平，农业劳动力仍占总就业劳动力的70%，城市化率仅有17.92%，低于1960年19.75%的水平。总体而言，计划经济体制强化了中国的城乡二元结构，呈现四方面特征：（1）工农业产品不等价交换；（2）城乡要素难以自由流动，大量农村富余劳动力沉淀在土地上；（3）农民没有自由择业权；（4）农村居民和城镇居民的权利和发展机会严重不均。正是在这种困难的局面下，中国城乡关系开始在市场化取向的改革大潮中探索出路。

1978年底，党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕，中央默许并推广了农民自发开展的家庭联产承包责任制改革，农村经济改革席卷全国。此后六年间，城乡收入差距不断缩小，城乡关系不断趋好。1984年10月，党的十二届三中全会召开，全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出下一阶段改革重点在城市。特别是1993年中国明确提出建立社会主义市场经济体制之后，城市快速发展，城乡发展再度分离，城乡差距不断拉大。2003年召开的十六届三中全会把统筹城乡发展列为国家五大统筹发展战略之首。2004年伊始，时隔十八年，中央再次把“三农”问题列为一号文件，此后不曾中断。这一时期，中央提出了构建城乡经济社会一体化新格局的战略目标，统筹城乡发展措施不断、两个反哺逐渐落实、新农村建设在全国范围内展开。此后十年，城乡差距在到达峰值后开始下降，统筹城乡发展成果初步显现。2012年11月，党的十八大召开，新时代开启。在以习近平总书记为核心的党中央带领下，在全面建成小康社会的战略目标指引下，在五大发展理念的指导下，伴随着精准扶贫、美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革等重大战略的实施，中国城乡关系持续好转、城乡差距持续缩小、城乡居民生活持续进步、城乡得以全面发展。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治论断，中国城乡发展亦迎来新机遇，实施乡村振兴战略位列当前七大战略之一，并作为“贯彻新发展理念”的重要举措，成为“建设现代化经济体系”的核心内容。

改革开放四十年来，中国城乡面貌发生了根本且深刻的变化，农村土地制度和农业生产方式革新极大地解放了中国农民被长期压抑的巨大生产潜力和致富热情；技术创新促进农业生产力稳步提高，不仅解决了超过10亿人口的吃饭问题，更为中国经济起飞奠定了粮食安全基础；市场化取向改革改善了农村的资源配置和要素整合能力，农副产品及其加工业的发展使农业结构不断优化；农村劳动力不断转移到非农产业，并积极参与到城市化进程中，既提高了农村居民的收入水平，也提高了单位土地劳动生产率。问题与成就伴生，中国城乡发展也出现了城乡多重二元结构固化、城乡收入差距较大、城乡公共服务尚不均等、城乡文化鸿沟仍然存在等问题。对现实的更深刻的认识，应当来自对历史的梳理和探究。

二、改革开放以来城乡关系发展的阶段划分及演进过程

依据中国城乡关系自身的阶段性变化，以及党和国家对城乡发展的重大决策和部署为节点，我们可以将改革开放以来的城乡关系发展划分为四大阶段：城乡关系向好阶段（1978—1984年），城乡再度分离阶段（1984—2003年），城乡统筹发展阶段（2003—2012年）和城乡全面融合发展阶段（2012年至今）。

（一）第一阶段（1978—1984年）：改革开放促进城乡关系向好阶段

面对计划经济执行过程中出现的严重问题，国家于1978年底启动了市场化取向的改革。十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策。全会认为农业作为国民经济的基础还十分薄弱，提出了发展农业的一系列政策措施，并同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》等文件发到各省市自治区讨论和试行，随后正式发布。实践领先于理论，改革发轫自安徽省凤阳县小岗村，家庭联产承包责任制释放了农民的生产积极性。农村微观经济体制的变革在1980年9月召开的省市自治区党委第一书记座谈会上得到认可，中央在1981年以1号文件的形式给予肯定。到1983年底，共有98%以上的农户实行了各种形式的承包责任制，其中实行包干到户的农户则达到94.5%。

家庭联产承包责任制赋予了农民对土地的控制权、对生产的决策权和对收益的索取权，极大唤醒了广大农民的生产积极性，农业生产效率大幅度提高，粮食产量激增。1978—1984年，在播种面积小幅下降的情况下，小麦、水稻和其他粮食作物的总产和单产的年均增长率都远高于1970—1978年的水平。经济作物的种植面积虽年均增长5.1%，但实际产值年均增长高达14.9%。

国家迅速跟进，顺应了市场化改革的内在要求和农民改革意愿，短时间内陆续铺开多项改革，促进了农业快速发展和城乡关系趋好。首先，国家提高粮食收购价格，直接帮助农民增收。1983年农副产品的收购价格比1978年提高了47.4％，1984年又同比提高了4％。此举缩小了工农业剪刀差，理顺了农民、市民和国家间的分配关系，调动了农民的生产积极性。其次，价格改革要求市场放开。国家逐渐放开农村市场、发展多种经营，逐渐废除统购统销制度。1981—1985年，《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组〈关于积极发展农村多种经营的报告〉》《中共中央、国务院转发国家农委〈关于开创社队企业新局面的报告〉》等文件先后颁布，突破了“以粮为纲”的单一产业政策和不准农村办工业的禁令，鼓励发展多种经营、乡镇企业和个体工商业。1983年，国务院先后转批了《关于改革农村商品流通体制若干问题的试行规定》《关于完成粮油统购任务后试行多渠道经济若干问题的试行规定》和《关于合作商业和个人贩运农副产品若干问题的规定》，国家基本恢复了基层供销社的合作商业性质和管理上的民主性、灵活性，放开了对吸收农民股金的限制。鼓励农村剩余劳动力从事商业、饮食、修理、运输业等。再次，1985年初中央下发的1号文件《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定：“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，实行合同定购和市场收购”。这标志着实行三十多年的粮食统购统销制度瓦解，市场交易替代计划供应成了粮食流通的主渠道。同时，市场化变革倒逼农村经济组织架构做出适应性调整。1981年，四川省率先进行政社分开的改革试点。1982年底《宪法》修改，规定乡镇是中国农村最基层的行政区域。1983年，政社分开在全国推广，人民公社不再承担农村基层政权的职能，代由新成立的乡政府来执行，同时成立村民委员会办理农村居住地的公共事业和公益事业。到1985年6月，全国共建立9.2万个乡镇人民政府，82万多个村民委员会。最后，市场化改革呼唤要素自由流动，放宽城乡间劳动力流动限制。1984年，《国务院关于农村个体工商业的若干规定》和《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》相继出台，放松了户籍壁垒的限制，允许农民外出经营和务工，解决了大批农村剩余劳动力的出路，中国城镇化进程也随之加快。

得益于中国农民的伟大探索以及党和国家的伟大改革，“三农”问题得到初步改善，城乡关系向好发展。第一，长期被压抑的农业生产潜力得到释放。1984年，全国粮食产量达到40731万吨，人均达400公斤，创造了历史最高纪录。1979—1984年，农业总产值增加172.1%，年平均增长8.4%。第二，农村商品生产和商品经济逐渐恢复。农村专业户和多种形式联合生产的出现和发展，加速了中国农村经济由半自给自足的自然经济向商品经济的转化。截至1982年，全国共有大中型生产资料商场70个，营业额达5亿元；截至1984年，粮食的商品率达到了30%以上，农副产品的收购额比1978年增加了68%，集市贸易比1978年增加了280%。农民非农收入明显增长，1978—1988年，农民非农收入占全部收入的比重由15%上升到36.6%。第三，城乡收入差距持续缩小。得益于粮食产量增加、市场化定价和非农产业的收入提高，1978—1984年，农村居民人均纯收入从133.6元上升至355.3元，6年平均增幅高达16.17%（见图1）。而且，农村居民收入和消费增幅远超城市居民，1978—1985年，农村居民人均收入和消费增幅分别为169%和94%，而同期城镇居民收入和消费增幅分别只有98%和47%。城乡收入比从2.57：1迅速缩小至1.71：1。第四，沉寂多年的城镇化再次启动。1978—1984年，因为知识青年和下放干部返城就业、高考恢复、城镇集贸市场开放和迅速发展、城市加大建设费用等多方面原因，中国城镇化一改多年徘徊不前的状态，从1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。

总体看来，改革开放带来了蓬勃动力，1978年底到1984年，计划经济时代“三农”发展困难重重、城乡缺乏互动交流、城镇化停滞不前的局面正在发生明确而积极的变化，中国城乡关系在人民发起、高层采纳、政策破冰的诸多改革和利好推动下快速变革、趋向好转。

（二）第二阶段（1984—2003年）：改革由农村转入城市导致城乡再度分离阶段

农村率先改革一定程度上“破坏”了计划经济时代形成的城乡稳态，对城市形成了巨大冲击，从而倒逼城市开展改革，以适应农村改革。改革从农村转向城市，契合多种逻辑：一是契合市场经济追求效率的逻辑。城市的资源聚集度更高、规模经济性更强、知识溢出更加普遍，市场取向改革（无论是改革制定者、参与者、收益者）要追求最大回报，而相较于农村，城市能够提供给改革更大的回报。二是契合了中国由易到难、由点到面的渐进式改革逻辑。三是契合了市场化改革下中国“二元结构”变化的逻辑，改革从城市进入农村，体现了城乡力量对比的变化。当然同时，破解“三农”问题的改革也在推进。

在城市改革和发展方面，1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“现在面临的任务，是在继续深入搞好农村改革的同时，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”，“坚决地系统地进行以城市为重点的整个经济体制的改革，是当前中国形势发展的迫切需要”。此后，各项改革在城市全面开展：城镇居民收入分配体制改革改变了企业内部的工资分配形式，充分调动了城市职工的生产积极性；国有企业改革经过了“放权让利”改革（1978—1984年）、“两权分离”改革（1984—1992年）、产权制度改革（1992—2003年）三个阶段，逐渐了打破了国有企业一统天下的局面，初步形成了优胜劣汰的竞争机制；非公有制企业经过了政治高压下的艰难起步（1978—1982年）、夹缝中求生存（1982—1997年）、跨越式发展（1997—2003年）三个阶段，发展迅速。

在农村改革和发展方面，一方面，国家在这一阶段也采取了一系列改革措施，以改善城乡关系。另一方面，中国农民的伟大创举也带动了“三农”进步。

承接上一阶段的价格改革，国家先后进行了6次较大规模的价格调整，提高了粮食、棉花等18种主要农业及副业产品和肉类等8种副食品及其有关制品的价格。1992—1994年，国家出台了对粮、煤、油、运输四大类影响重大的产品的调价措施，其中粮食和棉花的价格在1994年分别提高了51%和40%，调价总金额超过600亿元。20世纪90年代中期之后，面对粮食企业亏损严重、粮食价格形成机制不完善、国家对粮食调度不灵等问题，自1997年起国家深化粮食流通体制的改革。

乡镇企业的快速发展是带动这一阶段城乡关系进步的主要内部动力。中国农民在历史的各个时期都有着伟大的创造。从产业维度看，乡镇企业包括第一、二、三产业；从所有制维度看，它既囊括乡镇和村集体性质，也包含个人或私营性质；从经营形式看，它包括承包、租赁、托管、集体、股份合作等。乡镇企业开辟了农村广阔的生产门路，拓展了农村剩余劳动力转移的出路，大大增加了农民收入。更为重要的是，乡镇企业作为一种根植于农村的非农产业，为中国工业化开辟了独特道路。

这一时期，乡镇企业获得了迅速发展。1978—1988年，中国乡镇企业从152.42万个增加至1888.16万个，总产值从493.07亿元增加至6495.66亿元，分别提高了11.4倍和12.2倍。1986年，全国乡镇企业总产值为3472亿元，首次超过了农业总产值（3010.7亿元）。乡镇企业对财政收入贡献巨大，1979—1988年，乡镇企业累计向国家缴纳税金830亿元，年均增长27%，占同期国家财政收入的16.3%。乡镇企业的大发展吸纳了更多农村剩余劳动力。1978—1988年，农村乡镇企业职工人数从2218万人增加到9545.45万人，累计转移农业剩余劳动力7327.45万人。截至1994年，农村乡镇企业职工总数达到12017万人，超过全国国有单位（包括行政、企事业单位）的职工总数，占农村劳动力总数的27%。乡镇企业的大发展带动了城镇化进程，沿海地区涌现了大量新兴小城镇，并形成了苏南模式、浙江模式和珠三角模式等小城镇发展模式。到1997年，中国小城镇由1978年的2173个增加到1.82万个，有100多万个乡镇企业聚集在各类工业小区和小城镇里。

城乡关系改善和乡镇企业发展导致了更大范围、更高频次的城乡要素流动，客观要求户籍制度松绑。国家进一步放松了城乡劳动力自由流动的限制，开始户籍制度改革。

1984年的中共中央一号文件规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度于1985年9月宣布实施。可见，这一时期，粮食产量仍是制约农民进城的主要障碍。进入20世纪90年代，1993年，同城市户口制度紧密结合的粮本与粮票，失去了作用。1994年，国家又取消了户口按商品粮的标准划分，改为以居住地和职业进行划分，并建立常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口登记制度。1997年6月、1998年7月、2001年3月，国务院先后批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》和《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。此后，很多小城镇和中等城市，基本放开了户籍制度，不少大城市也放松了外地人口落户的限制。人口迁移变得相对自由，城镇化快速发展，中国城镇人口比重由1985年的23.71%提高到2002年的39.09%。

各项改革举措和农民创举，特别是乡镇企业的快速发展，抵消了家庭联产承包责任制的改革红利下降，促进了城乡关系改善。一是产业结构优化，乡镇企业带动农村非农产业快速发展。1994年，农村非农业产值已超过全国工业总产值的50%，已占农村社会总产值的74.3%，而农林牧渔业产值比重则下降到25.7%。二是城镇化快速发展，在城市加快建设、小城镇进一步发展、各类开发开放区建设的带动下，1992—2003年，城市化率由27.63%提高到40.5%。同时，1989年民工潮起。1993年党的十四届三中全会又提出“改革劳动制度” “逐渐形成劳动力市场”。到1995—1996年，全国常年流动的农民工大约有5000万—6000万人，其中跨省流动的农民工超过2000万。农民工进城既为城市发展和城市建设提供了大量廉价劳动力，也创造了更多消费需求。

但总体而言，这一阶段改革重点在城市，农村改革相对有限，导致城市发展明显快于农村，在城乡共同发展的大背景下，城乡差距不断拉大。首当其冲的便是城乡收入差距拉大。城乡居民收入比从1985年的1.86：1扩大到1990年的2.2：1、1995年的2.71：1、2002年的3.11：1。若综合衡量城乡的社会保障和福利差距，这一比率或将高达7：1 。究其原因，一是改革重点转入城市后，城镇居民收入迅速增加，农民收入则增加缓慢。二是农民负担加重。以“三提五统”和“两工”为主的农民负担持续加重，在个别严重的地方，农民收入甚至不够缴纳上述负担，处于负收入状态。1994—2000年，农民人均承担的税费额从112.0元上升至168.4元，增加50.4%，虽占农民收入的比重略有下降（从12.2%下降至7.6%），但仍是一个很高的水平（见图2）。胡书东的研究显示，1978年以来的农民负担率，在1992年之前均低于20%（除1986年达到36.88%外），而在1992—2000年间，全部高于20%，且呈不断上升的态势，2000年更高达35.38%。三是工农业剪刀差依然存在，工农业产品比价虽经多次调整，但仍不合理。其次，农业转移人口即农民工在身份地位、教育水平、就业机会、劳动待遇、社会保障和参政议政等方面与城市居民还相距甚远，资源和权利分配不公带来城乡居民及其后代在工作待遇、生活状况与发展机会等方面差异较大。最后，城市化过程中农地问题突出。失地农民因强迫征地、补偿过低等原因失去了基本的生活保障，同时存在就业、城市低保政策享受等困难。

资料来源：陈锡文：《中国农村公共财政制度》，北京：中国发展出版社，2005年，根据第99页数据制图。

随之而来的问题是，在改革从农村转入城市的改革开放全面推进过程中，为何城乡差距会逐渐拉大？学术界已有研究聚焦于城市偏向理论，或认为城市偏向的根源在于发展中国家政治结构的特殊性——城市群体和利益集团对政治决策的影响力和干预力强于农村群体；或关注到了后发国家的发展战略——往往坚信工业部门对经济起飞的驱动作用，而以农业补贴工业是最快的途径，其结果是发展中国家必须承受城乡差距拉大之痛。而且，发展中国家的“哺育”和“反哺”高度不对称，也进一步拉大了城乡差距。这种不对称可以用发展经济学的“累积性因果关系理论”来解释。上述理论极具启发，但对于为何会产生城市偏向，城市偏向为何会不断加剧，而城市又迟迟未能反哺农村等问题的回答似乎不足。基于此，我们提出了一种补充性解释——城市本地人群体影响改革，影响农村的改革参与权以尽可能多地分享改革收益、维护自身利益，最终结果是城乡分离加剧、城乡差距拉大。可称之为“改革参与缺失理论”。

任何改革都希望能带来收益增量，而且要能覆盖改革成本。但是，改革收益有限，只有制定改革政策、参与改革过程的主体才有资格优先分配改革收益。或者说，当一项改革所带来的收益确定或可预见但又有限时，改革参与权便是改革收益分享权的一个直接保障。反之，某个团体如果想划分改革收益或控制改革收益的流向，最有效的办法就是限制或控制改革参与主体，将其他集团或群体排斥在改革之外。

城市本地人群体在这一时期快速发展膨胀，足以在城乡关系中占据绝对主导地位。家庭联产承包责任制推行短短几年后，改革迅速转移到城市，国有企业改革、非公有制企业改革、分税制改革、资本市场改革、财政体制改革等相继在城市铺开，反观农村，则缺乏决定性的改革。不对等的持续性改革实施的后果是城市基础设施越来越完善，投资回报率越来越高，居民公共服务更有保障，生活质量更高。而在改革的动态调整中，城市本地人群体会持续施加影响，或诱导政府调整“三农”政策，或延缓推进农民群体所要求的利益均等化改革，防止其他群体（主要是农民群体）过多分割改革收益。映射到现实中，城市偏向的政策便很难转变，城乡差距持续扩大，城乡分离加剧。表现为两方面：（1）城市本地人群体决定城乡激励方式和改革路径，导致城乡分离。中国采取“级差式”的城乡激励方式和“分离化”的城乡改革路径。前者指通过拉大工农业的投资回报率、城乡居民收入等的差距来激励国人的致富欲望，引导农村各类生产要素向城市流动；后者指通过倾斜性的政策使市民群体从全体国民中分离出来而率先致富，拥有稀缺资源的地区和与市场结合紧密的行业先富。一个典型的政策是财政向城市大幅度倾斜。财政支农资金占中央财政收入的比重，“六五”“七五”“八五”“九五”和“十五”时期分别为8.69％、9.38％、9.75％、9.29%和7.4％，总体处于波动和下降状态。这种由城市本地人群体主导的城乡激励方式和改革路径相对忽视“三农”，虽然带动了城市快速发展，但却致使城乡差距逐渐扩大。（2）城市本地人群体选择产业发展路径，城乡差距拉大。城市本地人群体确定了继续优先工业化的产业发展路径，农民再次背上了沉重负担。20世纪90年代初期，全国尤其是沿海地区出现了大办工业、大上项目的浪潮，导致忽视甚至挤占农业，1990—1994年，全国耕地面积减少了1150万亩；1992年棉花减产20%，1993年又减产17%，1994年粮食减产220多亿公斤；1991—1993年，国家用于农业基本建设的资金占基础建设投资的比重从4%下降至2.8%。同时，农民负担持续加重，国家明确规定农业税实际税负占农业收入的2.9%，“三提五统”应控制在农民人均纯收入的5%以内，但农民实际负荷远超于此。

（三）第三阶段（2003—2012年）：统筹城乡战略带动城乡关系趋好

进入21世纪之后，中国国力日渐强大，2003年人均GDP已超过1000美元，农业占GDP比重已降至15%以内，工农业产值比重已超过3：1，这些指标均达到或超过了工业反哺农业起步阶段的国际参照值，中国初步具备了工业反哺农业的条件。面对前一阶段城乡关系出现的严重问题和失衡态势，有赖于不断增长的综合国力，党和国家高层开始提出一系列关于城乡关系变化的新认识和新判断，不断进步的理论指导实践不断发展。

第一，理论上“两个趋向”的论断为新型城乡关系奠定基调，实践上支农强度大幅提高。2004年9月，十六届四中全会提出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向”。“两个趋向”的提出实际标志着中国处理城乡关系的拐点到来。在“两个趋向”论断的指导下，中国不断加大“三农”支持力度。一是大幅提高财政支持力度。2003—2011年，中央财政支持“三农”投入额从2144.2亿元增长至10408.6亿元，9年间增长了3.85倍。与税改前的1999年相比，2006年全面取消农业税后，全国农民每年减负1250多亿元，人均减负140元左右。二是丰富了财政支农的方式。启动了对农民的直接补贴，“十五”期间，中央财政对农民直接补贴超过11000亿元，“四项补贴”已成为农民增收的重要来源。三是加大了对农村教育、医疗、卫生等公共服务的支持。2003年，首次提出中央财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村。2005年底，国务院发出的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定：“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”；2006年，提出用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对困难家庭学生免费提供课本、对寄宿制学生给予生活补贴，将农村义务教育全面纳入国家财政保障。2003年1月，国务院《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》打破了农村卫生医疗“民办、公助”的传统模式，明确各级政府对农村医疗卫生事业应承担更大的责任。

第二，理论上提出“城乡经济社会一体化”和实践上的改革探索。2007年10月，党的十七大报告提出“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。时隔一年，党的十七届三中全会指出，要加快建立城乡经济社会一体化体制机制。城乡经济社会一体化理论是城乡关系理论的重大进展，成为中国统筹城乡发展的新指南。在实践中，主要做了两方面工作：一是综合改革试验区的设立。2007年，国家批准成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，进行城乡经济社会一体化先改先试的探索；二是大力实施社会主义新农村建设。

第三，户籍和农地制度出现松动和实践上的破冰改革。户籍制度方面，2001年，国务院转批公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，这是国家层面对户籍制度系统的突破。在地方，经济较为发达的上海、广州、湖州等较早尝试突破原有户籍制度的条条框框，推行改革以缩小城市居民和外来居民的差别，并着力解决愈发严重的农民工问题，赋予进城农民工和流动人口更多的权利和更平等的待遇。农地制度方面，主要是改革土地承包经营权，逐步实现土地承包经营权的流转。

在发展的理论和系列改革的推动下，中国城乡差距开始缩小。2010年农民人均纯收入5919元，同比增长14.9%，自1998年以来首次超过城镇居民人均可支配收入增幅。城乡居民收入比由2009年峰值的3.33：1下降至2011年的3.13：1，扭转了自1984年以来不断扩大的趋势。而且，农村居民收入结构不断改善。1990—2011年，农村居民工资性收入占比从20.2%上升至42.5%，家庭经营纯收入从75.6%下降至46.2%，而财产性收入和转移性收入从4.2%上升至11.4%。农民非农业生产的收入占比越来越高，而农业生产的收入占比越来越低，说明农民参与市场的程度逐步提高。参与市场的另一种表现是农民工群体的持续壮大。截至2011年，全国农民工总数已达25728万人。从输出地区看，东部地区输出农民工10790万人，占全国农民工总量的42.7%；中部地区农民工7942万人，占全国农民工总量的31.4%；西部地区农民工6546万人，占全国农民工总量的25.9%。当然，城乡关系中仍存在很多问题，呼唤运用新的理论进行指导，促进统筹城乡发展和城乡经济社会一体化向城乡全面融合发展转化与提升。

（四）第四阶段（2012—）：全面建成小康社会下的城乡全面发展阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，提出一系列新理念、新思想、新战略。党的十九大进一步做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治论断。在城乡关系方面，以习近平总书记为核心的党中央提出了一系列新理论和新战略，形成了由“城乡发展目标理论—城乡发展路径理论—城乡发展对策理论”组成的有机理论体系。

第一，城乡发展总目标理论，即以全面建成小康社会背景下的城乡全面融合发展为总目标。这一总目标可以分为两步。第一步，在全面建成小康社会阶段，目标聚焦在农村贫困人口脱贫。习近平总书记上任伊始就强调：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。后来又进一步指出，“农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强、农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”。配合目标的完成，全国上下开展了规模空前、组织空前、力度空前的精准扶贫工作。到2020年，中国所有贫困县将全部摘帽，所有贫困人口将“一个不拉”，全部脱贫，全面迈向小康社会。第二步，从2020年到2050年，在全面建设社会主义现代化国家阶段，目标聚焦在城乡全面融合发展。习近平总书记在十九大报告中提出要“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2018年中央一号文件提出要“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。这是对马克思主义城乡关系理论的回归，也是对经济社会发展到一定阶段后城乡关系发展趋势的准确判断。

第二，城乡发展路径理论，即用五大发展理念来指导新时代的城乡发展。五大发展理念既是全国经济社会发展的总体规划，也是城乡全面健康发展的可行路径：创新是引领城乡发展的第一动力；协调是要统筹推进城乡协调发展；绿色是要促进城乡环境保护和资源循环永续利用；开放是要促进城乡市场互相开放、要素双向流动，让农村也有机会更多地参与国际分工、融入国际市场；共享是使城乡贫困群体在城乡融合发展中持续受益。以兼具继承和创新双重特性的五大发展理念来指导城乡发展，是跳出城乡看城乡，提高了对城乡关系的认识高度，能够指导经济新常态下城乡发展的新实践。

第三，城乡发展对策理论，即以实施乡村振兴战略推动城乡融合发展。作为新时代建设现代化经济体系的主要内容，被赋予破解“三农”问题核心抓手的最高定位。其意义重大，“是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现‘两个一百年’奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求”。涉及巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度和集体产权制度改革，深入推进农业供给侧结构性改革，促进农村一二三产业融合发展，构建现代农业产业、生产和经营体系，完善农业支持保护制度，支持和鼓励农民就业创业，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系、培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍等内容。

顶层设计和系列实践促进了近年来中国城乡关系的持续改善：考察城乡收入，2016年中国城乡收入比为2.72：1，远低于上一阶段末2011年的3.13：1，这得益于2012年以来中国农村居民实际收入增长速度连续快于城市居民。而且，直接缩小城乡收入差距的精准扶贫和精准脱贫成效巨大，据国家统计局数据，“按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准，2016年中国尚有农村贫困人口4335万人，比2015年减少1240万人”，比精准扶贫刚开始的2013年减少了近一半。增长成果在分配上更多向农村倾斜，是共享发展的体现。考察城镇化率，中国城镇化水平稳步上升。截至2016年底，中国常住人口城镇化率已达到57.35%，比2012年的52.6%提高了4.75个百分点。考察三次产业结构变化，中国产业结构持续优化。中国第一产业增加值从2012年占比9.4%下降至2016年的8.4%，第三产业增加值占比从45.3%上升至51.6%，第二产业增加值占比则从45.3%下降至39.8%。

三、未来中国城乡关系的难点破解与应对策略

改革开放，特别是党的十八大以来中国城乡关系取得了长足发展，城乡面貌发生了根本性变化，城乡居民的获得感不断提高。但是，中国城乡关系发展中仍然存在一些难点，需要采取更具针对性的措施。

第一，中国户籍人口城镇化率依然偏低，尚有大量农业转移人口不能落户城市，亟需放宽城乡落户限制、破解城乡二元户籍制度。2016年，中国户籍人口城镇化率为41.2%，远低于57.35%的常住人口城镇化率，而且这一缺口已持续多年（见图3），这些落户难人口中大量是农民工。数量庞大的农民工群体（截至2016年底，全国农民工达到2.82亿人）为中国经济发展和现代化建设做出了重要贡献，但由于二元户籍制度掣肘和城市落户限制，大部分农民工虽脱离农业进入了城市，但劳动条件差、签订劳动合同比例低（2016年为64.9%）、工资拖欠问题仍然存在；在医疗、社保、养老、子女教育等方面不能享受与城市居民同等的待遇。这都严重影响了农民工及其后代的人力资本接续发展，制约了中国特色社会主义的整体进步和发展。

第二，中国县域经济尚不发达，难以形成对城乡发展的有效串接和有力支撑。目前，县域经济已成为经济新常态下中国经济社会发展的短板，主要存在结构转型压力较大、县域新型城镇化发展滞后、县域经济发展面临较强的资源环境约束、县域经济发展的投融资机制仍不完善、县域发展开放合作不足等问题。这些因素都导致中国县域经济在带动和支撑城乡发展、城乡互动方面难以起到应有的作用，这也是引致中国部分乡村凋敝的重要原因。

习近平在十九大报告中指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”。未来，我们要坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，针对城乡关系中存在的突出问题，采取系统性措施，推进城乡融合发展。（1）在处理城乡关系中贯彻“以人民为中心”的发展思想。十八大以来，以习近平为核心的党中央逐渐凝练形成了“以人民为中心”的发展思想，并提出“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。落实到城乡发展中，城乡发展的顶层设计、政策措施都应有助于全面建成小康社会，实现城乡融合发展。（2）继续坚持“五位一体”总体布局，破解中国特有的城乡经济、政治、文化、社会、生态环境五重二元结构，实现彻底、完全的城乡发展一体化。（3）深入推进实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》全面部署实施乡村振兴战略，涉及相互关联的十方面主要工作是提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、繁荣兴盛农村文化、构建乡村治理新体系、提高农村民生保障水平、打好精准脱贫攻坚战、强化乡村振兴制度性供给、强化乡村振兴人才支撑、强化乡村振兴投入保障、坚持和完善党对“三农”工作的领导。同时确定了实施乡村振兴战略的目标任务：“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”（4）继续坚持处理城乡关系和促进城市发展并重的方针。在统筹协调处理城市与农村发展问题上，要“坚持把‘三农’工作作为全党工作的重中之重，同时要重视做好城市工作”。具体来说，既要尊重城市和农村的不同发展路径，也要尊重城市居民和农村居民的不同诉求。在城市，要“改革完善城市规划，准确把握城市规划定位，加强对规划实施情况的监督”，并防止城市盲目“摊大饼”，导致“大城市病”发生；在农村，要避免农村“空心化”，尽快提高农业供给质量，加快建设新型职业农民队伍，提升乡村发展整体水平，健全城乡之间要素合理流动机制，强化乡村治理体系和治理能力。（5）进一步振兴县域经济、发展县域产业、加快县域转型，提升县域对城乡融合发展和乡镇振兴的带动作用。