城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式, 是全球城市发展的趋势, 也是我国推进新型城镇化的方向。党的十九大报告提出要“实现资源要素在不同层级城市之间的充分流动和合理配置, 科学定位城市功能, 以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。同时, 面对日益复杂多变的公共问题, 一方面政策行动的影响在相邻地区间溢出扩散, 任何一个地方政府都不可能“独善其身”;另一方面, 受到资源、能力等因素的限制, 诸如环境保护、公共卫生、灾害防治等问题已无法依靠单个政府在单一行政区内加以解决, 要求地方政府转变传统的“行政区管理”模式, 在“条条”、“块块”间建立交叉联系, 通过政府间的合作安排开展区域整体治理。依托地理和经济联系, 目前我国已形成了以长三角、珠三角等为代表的若干城市群, 但各城市群内部及相邻城市群之间的合作关系仍较为松散、自主性不强, 合作发展不够深入, 城市群建设仍属初级阶段。
美国是高度城市化的国家, 美国地方政府在“区域性社会经济治理及规划等方面的多样尝试, 充分体现了其在空间形态、地缘组织、经济组织以及国家权力彼此交织且同时发生变化情况下的战略反应” (1) , 历经近百年的治理实践, 美国在大都市区治理方面形成了行之有效的制度安排。当前, 在我国区域化发展的趋势下, 要实现有效的区域治理必须从区域整体出发对区域范围内地方政府间关系进行重构。本文通过对美国地方政府以自愿合作机制解决区域内共同问题的制度安排进行回顾和分析, 总结美国大都市区内地方政府合作的机制模式及合作关系得以维持的内在机理, 从而为我国的区域治理和地方政府合作提供有益借鉴。
一、大都市区治理的挑战:理论回应与地方政府实践
(一) 大都市区内的美国地方政府
大都市区是指城市核心区及与之有较高经济和社会整合度的周边地区组成的地域实体 (2) , 既是一个地理空间概念也是一个社会经济概念。因经济聚集和地缘效应形成的大都市区内包含着多个层次和类型的地方政府, 有的都市区地域范围甚至跨越州界。在地方自治 (home rule) 传统深厚的美国, 不同地方政府在市政体制、职权结构、政策法律等方面可能存在很大不同, 要实现对大都市区的有效治理, 不得不面对拥有相当自主权的美国地方政府的异质性。
不同于我国单一的“省—县—乡”行政区划体系, 美国有着相当复杂的地方政府设置, 设有县政府、建制市政府、建制镇政府、特区政府等等。作为地方自治的充分体现, 建制市和建制镇等自治体政府 (统称为municipality) 是自下而上形成的区划系统。当人口聚集到一定程度, 在居民投票通过后经由州政府授权同意即可成立正式的建制地区。自治市 (镇) 建立程序的灵活自主, 使得美国在城市化过程中涌现了大量的一般目的地方政府, 在地理空间分布上呈现出割裂状态。据美国2012年的人口普查数据, 当年全美共有各类政府数量总计90056个, 其中每十万人口占有政府28.7个 (一般目的和特区政府) , 占有县政府、市镇政府等一般目的政府12.4个 (3) 。北达科他州甚至达到每十万人占有383.8个政府、246.3个一般目的政府 (4) 。
县政府则是州政府之下的主要政治实体, 是自上而下的行政区划体系, 主要负责县域范围内的人口登记、县域规划、司法治安等职责, 并全权负责为未建制地区提供基本公共服务。同时建制市、建制镇等自治体政府也有自己的政府系统, 且拥有较大的自治权, 自主负责辖区内公共物品和公共服务的供给, 与县政府之间不存在行政等级和隶属关系。自治体政府的相当独立、排他, 导致大都市区内的地方政府在公共政策和公共服务供给上呈现出分裂脱节状态。
数量众多而自主自治的地方政府, 造成美国大都市区在地理空间和政治决策上呈现“碎片化”状态, 不同地方政府间的关系变动和协调几乎贯穿了大都市区发展的全过程, 是大都市区有效治理需要面对的首要课题。
(二) 科层与市场之争:从区域主义到多中心主义
大都市区内政府结构和管理模式的调整与变革, 是围绕大都市区的形成、发展及其面临的现实治理困境展开的。回顾美国主要城市和地区在过去近一个世纪有关都市区治理三个阶段的探索实践, 历经市场和科层两种路径之争, 最终以网络化治理模式实现了二者的平衡。作为城市化和工业化深入发展的产物, 大都市区内的治理问题, 随着经济社会的发展而呈现出不同的阶段性特征。
19世纪末至20世纪初, 城市化和工业化首先在人口和资源都十分集中的中心城市展开, 单一中心城市群主导了国家的经济格局。随着中心城市的持续发展, 其对土地和人口的需求也日益增加, 中心城市通过对周边未建制地区的兼并、合并实现空间扩张成为了工业和经济发展的必然结果。随着兼并、合并活动的愈演愈烈, 地方政府的体制和结构改革也开始被提上议程, 提倡组建“巨人政府”, 将分裂的大都市区整合成为一个统一的正式政府实体进而对整个大都市区域进行整体规划管理的“区域主义”由此产生。1861~1870十年间波士顿陆续吞并了其临近的五个郊区地域, 波士顿市的地理范围由此跨越了数个县区 (5) 。巴尔的摩、圣路易斯、丹佛及纽约等城市也通过政府重组或是扩展城市边界的方式, 组建了统一的大都市区政府 (6) 。但是这类整合涉及政治可行性、机构协调、社区认同、税收分配等多个方面, 除了少数的成功案例, 其进程往往遭遇很大的阻力, 特别是在地方自治氛围浓厚的美国, 兼并或合并的整合过程往往意味着地方政府自治权的丧失, 因而类似议案常常在公民投票阶段就遭遇难产。此外, “巨人政府”还可能带来政府机构庞大臃肿、政府办事效率低下、社会与经济资源分配失衡等问题。随着公共选择学派的兴起, 第一次“区域主义”浪潮逐渐消退。
20世纪20年代郊区城市化兴起, 通过成立自治市在中心城市边缘地区出现了大量的一般目的地方政府。1950~1959十年间, 全美共计新增1074个市镇, 并在其后二十年保持高位增长 (7) 。这一时期大都市区的人口增长数占到全国总人口增长的85%, 而大都市区内人口的增长则又大多发生在郊区市镇 (8) 。郊区城市化的发展蔓延, 致使中心城市的核心地位丧失, 郊区城镇在投资、人口和工业生产等领域与中心城市开展广泛竞争的同时对中心城市兼并活动的抵抗也愈发强烈。同时, 在公共选择学派倡导的通过分散管辖权创造“多中心”的公共服务市场, 以实现消费者选择和提高政府效率理念的推动下, 建立单一职能特区来提供特定公共服务的模式被广为采纳, 消防区、学区等特区政府大量出现。
进入20世纪60年代后期, 大都市区内的“城市转型”基本完成, 中心城市开始稳步失去工业和人口, 中心城市的经济衰退引发了资本外逃、失业率上升、犯罪率上升等一系列社会问题;富裕和中等收入群体向郊区外移并广泛成立自治市和自治县, 地区之间的异质性越来越严重, 加剧了居住隔离的种族主义状况 (9) , 并最终导致了1960~1970年代的社会动荡。同时, 由于地方政府的有限理性, 彼此间的激烈竞争在提升效率的同时也造成了地区发展的失衡, 竞争的“标尺效应” (10) 还导致了地方政府间的政策模仿、重复建设与职能同构, 造成社会资源的无效配置。在缺乏统一规划和协调的情况下, 单纯依靠市场化的调节方式, 由市场主导城市化进程, 反而加剧了大都市区的治理难度。
(三) 网络化合作治理:新区域主义的兴起
城市化的不断推进, 促进了郊区和中心城市边缘地区的发展, 改变了大都市区内“中心—边缘”的地理空间格局, 也进一步加剧了大都市区内管辖权的分散。而现代政府的有效治理却面临着越来越多“跨界”问题的挑战, 一方面, 公共事务的日益复杂多样导致公共领域的拓展, 公共问题的负外部性和政策行动的外溢效应也早已超越了人为的行政区划。同时, 20世纪70年代末财政联邦主义的兴起和其后施行十余年的财政收缩政策使地方政府获得的税收分享和财政转移支付大量减少, 在提高和维持公共服务的质量与水平的同时最大限度的降低供给成本成为了地方政府的当务之急, “跨界”联合供给公共服务以获取规模效应成为地方政府的理性选择。另一方面, 20世纪80年代开始的经济全球化浪潮席卷世界, 作为更大的经济和社会系统的一部分, 资源的竞争不仅发生在大都市区域内部, 且需要面对广泛的世界各区域之间的竞争。只有提升区域一体化程度和整体竞争力, 才能在与其他区域的竞争中占得先机。
对跨越边界的“抗解问题” (wicked problems) (11) 和日渐激烈的全球竞争的有效应对需要大都市区内的地方政府着眼区域整体、协调集体行动, 那么因大都市区内管辖权分散引发的政治分裂便成为了有效应对新的治理问题的极大障碍。20世纪80、90年代, 作为“治理理论”的延伸, “新区域主义”理论在美国兴起, 形成了第三波的区域发展理论和实践浪潮。在充分承认地方自治的前提下, 新区域主义主张以自愿而非强制、平等而非等级制、合作而非竞争的方式在区域行动者间构建横向联系, 通过协商谈判的方式实现协作并以灵活的网络化结构整合行动者, 从而实现对区域的有效治理。
在新区域主义的指导下, 以自愿的协议安排和区域自组织构建为主的合作机制得到了广泛运用, 成为了地方政府间合作的主要制度工具。
路易斯维尔市和杰斐逊县是大量运用协议和契约实现区域合作的典型。1985年路易斯维尔市政府和杰斐逊县政府签订了全面合作契约, 通过约定税收分享使市县共享郊区的发展成果, 从而解决了大都市区内的恶性兼并问题 (12) ;通过统一政府机构分工、政府职能分配明确了市县政府的管辖权限和财政负担, 有效解决了管辖权分散的弊端;通过成立经济发展联合办公室整体规划区域经济发展, 成功解决了区域内的恶性竞争问题, 县市政府的合作关系在契约框架下得到了极大的发展。
在区域协调和地区规划方面, 政府委员会 (COGs) 、交通规划委员会 (MPOs) 等自组织则主要承担了制定区域目标、汇集区域利益、整合区域行动者的任务。如成立于1965年的南加州政府委员会 (SCAG) , 是美国最大的区域委员会组织, 其管理范围涉及6个县、19个城市, 涵盖1800万居民 (13) 。SCAG是由地方政府和地方机构自愿组成的联合权力机构, 是联邦指定的区域规划组织。依靠下设的交通委员会、政策委员会及执行委员会等机构, SCAG负责制定、审查并执行全区范围内的交通运输、土地利用、经济增长、社区发展等各类政策规划, 为解决共同面临的公共问题整合区域集体行动, 提供区域解决方案。
由此, 在新区域主义路径下, 通过运用自愿的协议安排和成立区域自组织在确保地方政府自主自治和区域行动的协调一致上取得了平衡, 基于自愿的合作成为了美国大都市区的主要治理模式。但地方政府面临的是有限的信息环境、不确定的未来状况以及合作对象可能出现的机会主义行为, 在没有外部强制权威实施激励和惩罚的情形下, 合作的成本与风险, 如承诺可信度问题、叛逃问题、“搭便车”问题、利益分割问题等等, 直接影响着基于自愿的合作机制的长期运转和维持, 对交易风险和交易成本的降低是自愿合作机制有效运作的关键。
二、美国地方政府自愿合作机制的有效运作
交易成本理论来源于制度经济学, 其基本概念最早由科斯在1937年发表的论文《论企业的性质》中提出, 科斯将市场交易中产生的信息搜寻、协商谈判、签订契约和监督执行等成本统称为交易成本。威廉姆森以科斯的观点为基础, 综合组织理论、策略理论, 扩大了科斯的理论框架, 认为“交易成本包括管理关系的直接成本和作次级治理决策的可能机会成本” (14) , 而市场主体选择哪一种治理模式取决于交易特性和效率。Feiock (2009、2013) 、Shrestha (2009) 等将组织交易理论引入对集体行动的研究中, 认为行动者的合作过程实际也是资源交易的过程。Feiock (2013) 将合作过程面临的风险总结为行动协调不利、利益分配不公、合作对象叛逃三方面, 将交易成本归纳为信息成本、执行成本、协商成本及自主权丧失成本 (15) 。 Feiock (2013)指出区域内行动者的合作行为是在考量合作成本和交易风险的基础上, 对合作安排的成本和收益进行比较后的结果, 对交易成本和合作风险造成影响的因素进而会影响区域内行动者的合作行为 (16) 。
从控制合作风险、降低合作成本角度审视美国地方政府的合作机制, 通过有约束力的各种正式或非正式的协议安排形成了多层次、多主体、多机构参与的相互嵌套、彼此包含的交叉互惠服务网络体系以整合区域行动者, 通过自愿参与的区域性组织协调区域行动, 通过多样的行业组织、专业组织提供互动平台增进官员互信互惠, 从而形成了自愿前提下的有效集体行动。
(一) 协议安排———合作网络的实现工具
不同于需要改变政府组织形式进行结构性变革的兼并与合并路径在实践中面临诸多障碍, 以自愿为基础的正式或非正式的合作协议能以较低的政治成本有效整合区域内的行动者。作为灵活的设定集体行动的制度工具, 合作协议被广泛运用于美国地方政府的公共服务及公共物品供给中, 绝大多数的城市或县政府都至少参与了一项政府间协议。通过协议安排在分散的地方政府间建立联系、达成规范、实现约束, 由此在地方层面构建起多层次、多主体、多关系的“嵌入式”多重互惠网络体系 (17) , 各个行动主体被“镶嵌”在复杂交织的服务网络中, 有效解决了集体行动中的机会主义问题。同时, 有完善的法律法规对政府间协议的法律效力予以明示确认以及协议本身内容的规范、形式的多样都为其有效执行提供了保障。
1. 多重嵌入互惠网络, 复合博弈持续合作
行动者的机会主义行为、承诺的可信度问题以及难以避免的“搭便车”等是达成有效集体行动的障碍。在公共服务领域, 美国地方政府以复杂的、有多个地方政府参与、涉及多个服务项目的政府间协议形成了涉及多主体、多层次的多重复合博弈关系 (18) , 同时通过在这种多回合的接触互动中形成的交叉互惠关系不断增加依存程度、持续积累互信互赖, 实现了合作关系的稳定延续。
以美国佛罗里达州皮内拉斯县为例, 该县包含25个一般目的城市政府, 在供水、电力、垃圾处理等9个公共服务领域开展了广泛合作, 平均每个城市至少有两项公共服务的供给以有偿服务协议的方式与其他城市政府达成合作, 其中21个城市政府既作为供给方又作为购买者参与到服务网络中, 形成了复杂的跨服务项目的多重互惠网络关系 (19) 。
Shrestha, Feiock (2009) 指出美国地方政府在公共服务领域以有偿服务协议、共享服务协议等制度安排提供了一个交易环境。在只存在一对行动者从事一对一的服务供给和服务购买的二重关系模式下, 由于参与者的有限理性, 极易受到机会主义行为的影响, 造成交易障碍。但如果将这些协议嵌入到更广泛的多重协议网络关系中, 涉及一个服务领域的协议安排的风险就可以减轻 (20) , 即一个地方政府同时和多个地方政府就多种公共服务项目形成多种形式的合作协议, 并且在这些协议安排中既充当购买者又作为供给方。通过这种交叉服务网络的构建, 一方面使网络中的行动者拥有了更多的潜在合作对象可供替代选择, 每个行动者在充分合作的同时兼有活跃的彼此竞争, 从而为人口规模和经济实力较弱的地方政府提供了博弈筹码, 在一定程度上保证了地方政府之间的地位平等;另一方面不论作为购买方还是供给方, 地方政府在公共服务交易中都拥有了“质押”资本 (21) , 由此产生了多组并发的博弈过程, 每个博弈中的收益都会影响另一个博弈中的收益, 迫使每个被嵌入到复杂网络中的参与者减少机会主义行为, 确保协议的如约履行, 从而有效解决了违约和“叛逃”问题。同时这种彼此依赖、相互影响的多重嵌入服务网络的构建也增加了地方政府互动的频率和范围, 强化了地方政府间的互惠准则, 积累了信任资本。
2. 法律法规明确效力, 保障协议有效执行
O?toole (1997) 指出, 网络关系可以通过某种形式的法律权威来维系 (22) 。美国地方政府的缔约行为均有明确的法律授权, 并以立法形式对各类协议的法律效力进行了规定, 从而为合作协议的顺利执行提供了法律保障。
从联邦层面来看, “允许各州以缔结契约的方式解决共同问题”已被纳入美国宪法, 获得国会同意的州际契约是有约束力的法律文件。在某些情况下, 州政府间的州际契约还可以作为联邦立法的备选方案, 其条款具有法律优势, 优先于不相容的国家法律 (23) 。
从州政府层面来看, 各州亦结合本地实际以立法方式对不同类型的协议安排的法律地位予以了确认, 并对其法律效力进行了详细规定。以爱荷华州为例, 首先通过州级立法对正式合作协议的法律效力给予了支持。该州所有正式的政府间共享公共服务协议都是依据1965年通过的爱荷华法典第28E条的授权进行, 其适用范围涵盖了从公共安全到垃圾处理的各种公共服务项目。同时28E条款规定所有的合作协议必须向州政府办公室进行备案, 此举强化了州政府对地方协议的监管, 同时增进了地方政府间协议的约束力和可执行性。此外, 28E条款还对协议内容进行了统一规定, 即必须包含终止条款、合作目的以及处置共同财产的方式等 (24) , 这也为通过司法裁决解决协议纠纷提供了依据。
爱荷华州立法院也在一起诉讼判决中体现了其对28E协议执行效力的认定, 即28E条款范围内的合作协议是合法的具有约束力的合同, “一旦各方合法地签订了协议, 法院就可以对 (协议一方) 侵权行为作出裁决, 并对其进行损害赔偿” (25) 。
除了正式的合作协议, 各州政府也对非正式协议的法律效力进行了规定, 如马里兰州便规定谅解备忘录和正式的合作协议享有同等的法律效力。
3. 条款完备形式多样, 灵活缔约降低风险
协议安排之所以被地方政府广为采用也因其形式多样且灵活开放, 地方政府可依据具体的合作项目特质、合作项目前景等选择不同形式和内容的协议安排, 从而为降低合作中的交易风险提供了可能。从形式来看, 美国地方政府间的合作协议一般分为有纸质文本的正式协议以及谅解备忘录、口头协议等非正式协议;从内容来看, 可划分为服务协议和互助协议, 服务协议又可按照交付方式的不同分为联合服务 (联合生产或管理) 协议和有偿服务协议, 互助协议则主要涉及信息、人力及技术设备等资源共享;从约束程度来看, 可分为限制性协议和适应性协议, 前者一般遵循严格的订立程序, 并以详细清晰的条款规定交付物品的种类、约定合作目标、明确划定成本与收益分配, 后者则给予协议各方以充分的裁量权, 同时预留通过重新谈判以调整协议内容的空间。
以紧急事件处理、灾害预防响应等领域的政府合作为例, 由于这些领域的情况和事件具有高度不确定性, 订立互助协议常常成为地方政府的首选。一方面互助协议是正式协议的一种, 享有相应法律效力, 同时又保留了对相关合作处理程序的详细规定, 明确规定的规则可以减少外在条件多变造成的当事方面临的不确定性和风险。另一方面, 互助协议条款内容的开放可变使其可以及时响应不断变化的外部环境, 在协议各方间重复协调资源和任务的分配, 从而极大地减少了协议编写和协商的成本。
(二) 自愿参与———地方政府的理性选择
作为地方治理行为主体的地方政府在应对区域治理问题时可采取的行动策略首先取决于地方政府的权力范围。美国作为联邦制国家, 其地方政府运作中最为重要的一个法则便是地方自治, 在州立法授权的情况下地方政府在政府结构、政府运作、财政税收及人事管理四个方面享有充分的自由裁量权。进入20世纪80年代, 不少州政府在财政压力下通过立法方式广泛授权, 将更多的公共责任转移到县市一级, 进一步强化了地方自治。在美国独特的地方分权的政治结构下, 联邦政府和州政府更多是以发展项目和项目援助的方式鼓励地方政府参与到区域项目中, 这种较少中央或上级政府以强制权威介入的行动环境, 使地方政府之间的互动能以平等自愿为基本前提, 在合作对象、合作领域、合作方式的选择上都保有相当的自主权, 从而有效降低了合作的成本和风险, 为地方政府通过平等自愿的协议安排以横向合作构建网络化治理机制, 从而破解碎片化大都市区治理的集体行动困境提供了激励和可能。
1. 自愿选择合作对象, 有效降低合作成本
地方政府间的合作过程实质上是一个资源交易的过程, 在这个交易过程的初始阶段地方政府面临的首要问题就是寻找可能达成合作关系的潜在交易对象, 并从中挑选最合适、最可能实现成功合作的对象建立合作伙伴关系, 以确保合作的顺利达成。
Kathryn A.Foster (1997) 提出“经济状况类似的地区比经济、政治或社会状况差异较大的地区更有可能产生合作” (26) , Feiock (2007) 等学者的研究表明各地区在财政能力、政治结构、人口构成、政策目标等方面的一致程度会对地方政府的合作意愿和合作结果产生影响, 由于这些共同特质最终体现为“服务偏好上的一致” (27) , 具有高度同质性的地区之间常常更容易达成合作。此外, 美国地方政府的合作实践也表明, 成功的横向合作常常发生在地理边界临近的政府之间。一方面固然由于空间位置的临近, 邻近政府常常需要面对共同的具有溢出效应的公共问题, 彼此之间的依存度较高;另一方面也因为地方政府可以通过彼此间长期的重复互动接触考察潜在合作对象, 并从过去良好的合作中持续积累信任互惠。美国地方政府合作的自愿前提为其提供了识别和选择合作对象的可能, 使得地方政府可以根据本地区特质有选择的确定目标一致、信誉良好, 更具同质性的对象作为合作伙伴, 从而以坚实的互信基础减少“叛逃”的可能, 同时最大程度的节省了信息成本和协调成本。
2. 自愿选择合作项目, 有效控制合作风险
公共服务的供给和共享是地方政府合作的主要内容之一, 而公共服务本身的特质也极大影响着地方政府的合作意愿和合作结果。William (1971) 将公共服务具体划分为系统维持性 (system sustain) 公共服务以及与生活方式 (life style) 有关的公共服务 (28) , 前者主要包括道路、供水、垃圾处理等维持城市正常运转的功能性基本公共服务, 后者则有关住房、土地规划等与生活品质甚至价值取向密切相关的议题。地方政府在以合作方式供给这两类公共服务上需要花费的协调成本存在很大不同, 由于不同阶层人群在生活方式上的巨大差异, 地方政府往往很难就这一类公共服务的供给或者共享达成一致。
Carr、Leroux和Shrestha (2009) 等学者则提出公共服务的资产专用性和效用可测性也会对地方政府是否选择以横向合作供给相关服务产生影响 (29) 。资产专用性较高意味着某些资本被投入特定用途后便被锁定很难再作他用, 为防止合作对象的机会主义行为, 对这类资产的投资使用常附带较高的监测成本;难以对公共服务效用进行评估为在合作参与者之间确定成本和收益带来了难度, 增加了整个合作过程中的“分割成本”, 此时地方政府会转而考虑独立供给该服务或者承包给私营部门及第三部门提供。
地方政府只有在确定的确能从相关的合作安排中受益的情况下才会参与到其中, 基于自愿的地方政府合作机制使区域内行动者能够在合作项目和合作方式的选择上拥有充分的自主权, 能够着眼于易于达成合意的共同政策领域。
3. 协商谈判达成合意, 充分表达地方利益
“碎片化”的大都市区内各地方政府在人口规模、经济实力、政治影响力等方面均存在差异, 甚至差距悬殊。基于自愿的地方政府合作以协商谈判为达成合意的主要互动方式, 以无等级的运作为基本特征, 在各地方政府对地方利益的充分表达和捍卫的前提下通过“柔性”方式达成各方合作, 在一定程度上保证了实力较强的地方政府和较弱的地方政府都处在平等地位上进行协调博弈, 从而相对平衡了彼此间的不对等关系。正如McGuire (2002) 指出的“美国地方政府间的横向合作网络不是一个实体对另一个实体拥有管理或财政支配地位, 而是为全体成员实体提供了对另一个实体的平等权力, 合作的收益和成本平等分配并被传递给不同的实体” (30) 。
(三) 区域自组织———网络关系的协调者
尽管依靠自愿的协议安排所构成的复杂网络来推动集体行动是可行的, 但地方行动者在互动中仍然可能产生冲突和争议, 在没有外部权威介入实施奖励和惩罚的情况下仅仅依靠网络结构来进行协调可能是低效的。在美国地方政府的合作实践中以政府委员会 (COG) 、大都市区规划组织 (MPO) 、政府联席会等为代表的由地方政府自愿组成的区域组织作为“准政府层级”, 由于能够最大限度的接触到合作网络中的所有参与者, 因而担任了网络关系协调者的角色。
以COG组织为例, 其基本构成包括:由选举产生的地方官员代表组成区域理事会, 作为COG组织的领导机构;区域理事会下设各类政策或技术委员会, 由政治官员及行政系统外的专业人员组成;同时还依据不同的地区项目设有各种工作小组, 由区域理事会任命一名首席运营官对工作小组的工作实施监督。政府委员会等区域组织作为技术顾问、投资者、协调员和服务直接供给者在区域规划、区域问题识别、政策和技术咨询、信息交换、数据支持、区域发展项目执行等方面发挥了重要作用。
1. 作为“第四阶层”, 连接联邦和地方
在缺少上级权威介入, 以自愿的协议安排为主要手段的美国地方政府合作中, 联邦政府通常以外部激励者的身份通过对各类发展项目的资金资助吸引地方政府主动参与到区域政策目标的实现中。区域组织作为联邦政府、州政府和地方政府之间的层级, 是联邦专项基金的指定接收者, 是联邦政府发展项目的具体执行者, 成为了连接联邦政府和地方政府的纽带。
通过和联邦政府建立合作关系, 一方面, 区域组织从中获得了稳定的活动资金, 保证了其有效运作;同时政府委员会等区域组织在联邦援助资金的分配和投资对象选择上的影响力, 也有助于其在区域性集体行动的协调规划中发挥更大作用。
例如在南卡罗莱纳州, 1982年联邦政府在该州启动了一个社区发展项目, 并提供了两千六百四十万美元的资金资助, 旨在帮助地方政府改善本地区中等和低收入人群的经济状况, 并且满足其在基础设施、住房、社区设施等关键生活设施方面的需要。但单一地方政府在专业人员、财政资金、技术物资等方面的资源相当有限, 难以有效完成区域范围内的资源整合, 在项目流程设计、项目监督管理等方面亦面临困难, 故联邦政府选择和南卡罗莱纳州政府委员会建立了长期伙伴关系, 资助政府委员会建立专项小组负责为社区发展整体资助项目 (CDBG) 设置指导原则和具体程序, 同时负责评估社区需求, 为CDBG项目投资确定优先顺序。至今南卡罗莱纳州政府委员会已为350个地方项目争取到了130万美元的CDBG资助 (31) 。
2. 作为信息交换平台, 发展共同合作愿景
政府委员会等区域组织常以召开正式或者非正式会议的方式, 通过为成员政府官员提供信息交流、政策学习和协商谈判的平台, 为地方政府确定共同问题、聚焦共同利益、发现潜在合作关系提供机会, 从而促进了地方官员间信任关系的积累, 有效降低了地方政府的合作成本, 促进了地方政府合作网络关系的持续稳定。
以堪萨斯大都市区的区域规划组织美国中部区域委员会 (MARC) 的运作为例, MARC资助了两个系列论坛供成员政府的首席行政官定期就区域性议题开展会谈, 既包括正式的每月例行市长圆桌会议, 也包括非正式的行政助理午餐会 (32) 。
3. 作为信息网络结点, 连接多重网络行动者
凭借多重身份和职能深入参与到地方政府合作网络的各个层次之中, 能够接触到不同地域、不同部门、不同职位的政府官员, 区域组织实际处于整个信息交换的中心位置, 成为了连接不同层次的网络行动者的中介和桥梁。
以堪萨斯城的实践为例, Curtis Wood (2002) 在对堪萨斯大都市区的民选官员和行政官员的网络关系研究中发现, 这两类群体分处不同层次的网络体系, 而且民选官员的网络关系范围极其有限, 他们与辖区之外的政府官员联系微弱, 很少形成统一的机构组织与其他的政府机构举行联席会议 (33) 。但是这些民选官员作为地区代表组成了MARC的理事会, MARC作为民选官员定期会面的地方, 处于选举产生的民选官员关系网络的中心, 充分渗透到了民选官员的关系网络中并积极作为协调者组织民选官员和行政官员定期开展非正式会议, 从而将这两个缺少交接的行动者网络联系到了一起。
4. 打破行政分割, 聚焦共同利益
政府委员会的日常决策由选举产生的区域理事会负责完成, 而在区域理事会的选举上, 不少COG组织改变了以行政区为选举区的方式, 从而有效破除了地方行政分割、遏制了地方保护主义, 能够使区域内的行动者皆以区域问题为导向, 基于共同的利益诉求有效开展区域行动。以南加州政府委员会 (SCAG) 的运作为例, 其以地理位置、利益关联和共同问题为标准将南加州地区划分为了15个次级选举区域, 以此选举SCAG官员 (34) , 同时每个次级区域也积极参与地区规划等活动, 作为中介渠道在SCAG组织、县政府和城市政府之间传递信息、促进沟通, 为区域委员会的决策提供帮助。
(四) 非正式互动———合作关系的补充加强
Coleman (1988) 将社会资本定义为“社会规范、义务、信任等无形资源” (35) , 社会资本的积累能够有效促进集体行动。比如, 即使没有正式的互助协议, 一个地方政府也可能在灾害救援或打击犯罪等事务上与另一政府达成合作, 为其提供必要援助, 只要其对对方会在今后履行相同的义务具有充分的信任, 互信互惠的建立有助于地方政府之间合作关系的建立和维持。
社会资本理论认为社会资本是对社会关系投资的回报, Coleman (1990) 和Putnam (1993) 论证了社会网络对社会资本的重要性:一个地方政府行动者和其他行动者关系的类型、数量和交叉重叠程度构成了一个行动者所处的社会结构, 而社会资本正是在这些关系的结成和互动中产生的 (36) 。
通过多种方式和渠道增进地方政府官员的互动, 促进其结成交叉的多重联系, 对信任资本的积累和培养至关重要。在美国地方政府合作关系的建立中, 美国公共事务协会 (APWA) 、美国公共行政学会 (ASPA) 等各式各样的专业协会、行业组织的作用不容小视。通过召开正式的学术论坛、会议, 或是非正式的讨论沙龙、案例分享会, 这些专业组织为政府官员提供了更多交流接触的机会, 为其拓展关系、共享信息、分享经验及政策学习等创造了诸多平台, 许多官员还在这类专业组织中的互动中构建起了稳固的私人联系。社会资本的积累, 使官员们更易在具体的公共事务的应对处理上达成理解、形成共识, 从而促进了正式合作关系的建立和合作项目的开展。
三、结论与进一步讨论
本文通过对美国大都市区内地方政府合作实践的回顾, 总结美国大都市区内地方政府合作的机制模式, 并尝试对其有效运行机理进行分析, 从理论和实践两个层面总结美国地方政府合作的经验。美国地方政府的广泛合作实践表明在较少上级权威直接参与的情况下, 通过地方政府间的重复互动与博弈, 依靠有效的制度安排降低交易成本和交易风险, 能够实现自愿基础上的合作。这种有效合作的达成基于以下几个方面:
(1) 地方政府合作主体地位的确认是成功合作的前提。美国地方政府在大都市区域内的合作治理中拥有相当大的自主权, 为他们创造了以本地利益为先、以本地偏好为准选择合作对象、合作方式和合作项目的可能, 在极大调动了地方政府合作积极性的同时也有效降低了合作过程中的信息成本和谈判成本。
(2) 多元且灵活的治理机制是达成地方政府合作的关键。在不同的发展阶段, 美国大都市区治理经历了从区域主义、多中心主义再到新区域主义的理论探索过程, 经历了从科层、市场再到网络的合作机制构建过程, 最终形成了以灵活的协议安排和松散区域自组织构建为主的自愿合作机制, 既通过政府间协议形成了多主体参与、涉及多个政策领域的市场化公共服务供给市场, 又通过区域组织这一准政府层级实现了区域整合与协调。大都市区域的网络化治理中吸纳、包含了市场和科层工具的运用, 在集中和分散中实现了平衡, 在市场和科层间取得了折中。美国地方政府合作是在充分承认政府异质性基础上, 以多元且灵活弹性的制度设计确保了最为广泛的区域合作。
(3) 良好合作环境的塑造是合作关系持续的保障。美国地方政府间的成功合作除了依靠法律法规和合作协议等制度化的硬性约束, 还得益于地方政府在长期互动中逐渐形成的良好合作文化。“互惠”作为一种规范的价值观念得到各地方行动者的一致认同, 作为一种共同的行为准则深刻影响着地方政府的决策与行动, 使作为理性经济人的地方政府能在追求自身利益最大化的同时兼顾整体利益, 将有效合作的达成作为重要的政策目标加以实现, 让所有参与者都能从合作安排中获得好处。同时还特别注重发挥区域组织、专业组织、行业组织的作用, 通过广泛的非正式互动增进地方政府彼此间的互信互惠。
美国大都市区治理中的地方政府合作实践, 不仅为我们提供了实践层面的示例经验, 同时提供了通过制度设计降低交易成本和合作风险以促进合作关系建立和维持的全新视角。地方政府结成合作关系以利益的获得为基本出发点, 受到合作成本和合作风险高低的影响。对于推进我国的地方政府合作而言, 首先仍应将合作机制体制建设作为首要任务, 建立起有效的区域合作协调机制, 完善区域协同发展的政策体系, 以良好的制度环境约束政府行为、降低合作成本。其次, 需要重新定位上级政府在推进地方横向府际合作中的角色和作用。充分承认地方政府追求自身利益的正当性, 实现由行政权威强制到经济利益激励的转变。上级政府应更多承担平台构建、规则制定、监督执行和纠纷仲裁的责任, 从而为地方政府基于平等自愿以协商谈判方式实现合作给予充分空间。
同时, 也要看到美国能够依靠自愿的地方政府合作机制实现对大都市区的有效治理也因其独特的政治背景和文化土壤, 即根深蒂固的地方自治传统实际上给外部权威以强制力介入地方政府关系协调的空间相对有限, 而地方政府也有着充分的自主自治能力, 这一点与我国的政治实际大不相同, 应着眼于我国具体问题的解决有选择性地借鉴美国的治理经验。
注释
1 (9) Brenner, Neil.“Decoding the Newest‘Metropolitan Regionalism’in the USA:A Critical Overview.”Cities19 (2002) :3-21.
2 洪世键、黄晓芬:《大都市区概念及其界定问题探讨》, 《国际城市规划》2007年第5期。
3 (4) 2012Census of Government.Washington D.C:U.S.Census Bureau, 2012.
4 (6) Walls, Allan D.“Inventing Regionalism:The First Two Waves.”National Civic Reviews 83 (1994) :159-175.
5 (8) Kathryn, Leora, and Russell.“Why New Cities Form:An Examination into Municipal Incorporation in the United States 1950-2010.”Journal of Planning Literature29 (2014) :140-154.
6 Massimo, Floriana, and Federico.“Yardstick Competition in Intergovernmental Relationships:Theory and Empirical Predictions.”Economic Letters 83 (2004) :325-332.
7 郑文强:《政府间合作研究的评述》, 《公共行政评论》2014年第6期。
8 Savitch, Vogel.“Metropolitan Consolidation versus Metropolitan Governance in Louisville.”State and Local Government Review 32 (2000) :198-212.
9 (34) Southern California Association of Governments.“Your Guide to SCAG 2013-14.”http://www.scag.ca.gov.2013-10-10.
10 许惠珠:《交易成本理论之回顾与前瞻》, 《中华科技大学学报》 (台湾) 2003年第10期。
11 (16) Feiock, R.C.“The Institutional Collective Action Framework.”Policy Studies Journal 41 (2013) :397-425.
12 (19) (20) (21) Shrestha, Feiock.“Governing U.S.Metropolitan Areas:Self-organizing and Multiplex Service Networks.”American Politics Research 37 (2009) :801-823.
13 Scharpf, Sabatier.“Games Real Actors Play Actorcentered Institutionalism in Policy Research.”Westview Press 40 (1997) :680-681.
14 Otoole, Laurence J.“The Selection of Policy Instruments:A Network-Based Perspective.”Public Administration Review 57 (1997) :45-52.
15 Schlager, Heikkila, and Case.“The Cost of Compliance with Interstate Agreements:Lessons from Water Compacts in the Western United States.”Oxford University Press, 42 (2012) :494-515.
16 (25) Thurmaier, K.Elements of Successful Interlocal Agreements:An Iowa Case Study.Ames:Iowa State University, 2005.
17 Foster, Kathryn A.“Regional Impulses.”Journal of Urban Affairs 19 (1997) :375-403.
18 RC Feiock.“Contracting and Sector Choice across Municipal Services.”State&Local Government Review 39 (2007) :72-83.
19 Carr, Hawkins.“The Cost of Cooperation:What Research Tells Us about Managing the Risks of Service Collaborations in the U.S.”State&Local Government Review 45 (2013) :224-239.
20 Leroux, K., and J.B.Carr.“Explaining Local Government Cooperation on Public Works Evidence from Michigan.”Public Works Management&Policy 12 (2007) :344-358.
21 McGuire.“Managing Networks:Propositions on What Managers Do and Why They Do It.”Public Administration Review, 2 (2006) :599-609.
22 South Carolina Department of Commerce.“About the South Carolina State CDBG Program.”https://www.cdbgsc.com/about (accessed November 1, 2017) .
23 (33) Wood, Curtis.“Interlocal Agreements as Overlapping Social Networks:Picket-Fence Regionalism in Metropolitan Kansas City.”Public Administration Review 62 (2002) :585-598.
24 Coleman.“Free Riders and Zealots:The Role of Social Networks.”Sociological Theory, 6 (1988) :5.
25 Leroux, K., and P.W.Brandenburger.“Interlocal Service Cooperation in U.S.Cities:A Social Network Explanation.”Public Administration Review 70 (2010) :268-278.
