一、文献回顾与问题提出
费孝通先生在《乡土中国》一书中认为:“中国社会是乡土性的。” (1) 历来中国乡村社会遵循着“国权不下县, 县下惟宗族, 宗族皆自治” (2) 的治理逻辑。新中国成立后, 国家政权渗透至乡村社会, 打破了沿袭几千年的乡村社会治理逻辑, 中国乡村社会治理发生天翻地覆的变迁。从新中国成立初期至改革开放前夕, 我国先后进行土地改革、农业合作化和人民公社化运动, 相应的, 国家对乡村基层社会进行治理的模式经历乡与行政村并存, 到乡与行政村“并乡” (“村社合一”) , 再到乡、村“并社” (“政社合一”) 的转变。 (3) 改革开放以后, 广大乡村的社会结构发生变革, 农村经济体制改革, 人民主体权益意识开始增强, 国家权力逐步退出乡村社会。随着国家民主化进程加快, 农村基层组织建设日趋成熟和完备, 国家治理下的“乡政村治”逐渐完善, 并逐步取代了原有国家管治下的“政社合一”模式。 (4) “乡政村治”治理格局的形成, 是国家政府在农民为追求自身利益的压力下, 最终顺应了农民的要求而做出的制度性进步, 是出于农村市场经济发展和社会全面进步的需要, 出于化解当时的社会矛盾和保持农村社会稳定的需要。 (5) “村民自治”不仅是我国政治制度的一大进步, 也顺应了世界政治的发展潮流, 为中国政治民主的发展提供了参考。
然而, 随着城镇化、市场化进程的加快, 乡村治理面临巨大的挑战, 面临着诸多难题, 现实的严峻性促使学界对乡村治理问题给予越来越多的关注。
乡村公共性式微的探讨。乡村社会的公共性是农村生产生活的本质特征, 对于维护乡村秩序具有重要作用, 但是面临乡村社会的急剧变革, 守望相助、互通有无的传统生活方式逐步瓦解。吴理财认为当前农村社区公共性消解, 公共精神流失使得乡村公共事业日渐萎缩。一方面表现为个人私欲膨胀, 日益功利化、原子化和疏离化, 个人利益大于公共利益, 自我中心主义的泛滥, 互助精神的消解和公共意识的衰落;另一方面表现为公共舆论去公共化, 人们不再在公开场合或公共领域谈论、批评甚或指责社区内某个人的失范或败德行为。 (1) 吴业苗从农村社会的公共空间、公共利益、公共精神三个方面分析当前农村社会公共性的快速流失和变异, 他认为在某种意义上, 当前农村社会出现的疏散、空心、衰落现象, 不仅仅在公共空间的缩小、公共利益的私人化, 更严重的是公共精神的日渐式微引发了社会灵魂的丢失, 以至于农村社区居民理性价值出现迷乱。 (2)
乡村精英流失的探讨。乡村精英是乡村治理的主体力量, 乡村精英的大量流失不仅造成农村人力资本结构失衡, 也严重制约乡村社会的发展。张英魁等人从政治、经济、文化等三个层面分析乡村精英群体的流失与解构的内在机制根源, 他们认为这三种因素, 共同构成了乡村精英流动的内在机制。 (3) 吴海燕认为, 大量农村精英的外流, 使得农村权威缺少, 造成农村秩序的缺乏、公共物品提供的困难, 也影响了农村的稳定。 (4) 房正宏也认为, 由于乡村政治精英层缺失, 村民自治实际上沦落为村委会少数人决策, 人口流动必定会削弱流出乡村的自治功能。 (5)
村民自治制度困境的探讨。张紧跟认为, 在村民自治的实践过程中, 实际上主要存在着三重困境, 即体制困境、功能困境和结构困境。这三大困境综合在一起, 形成了制约村民自治发展的制度困境。 (6) 卢福营认为, 村民代表会议的法定决策地位之所以没有在村庄治理的实际运作中充分兑现, 与其制度不完善、不配套密切相关, 制度的缺陷给村干部留下了较大的弹性空间, 致使村民代表会议的决策权力在村庄治理实践中受到侵害, 致使村民自治难以发挥治理效能。 (7) 曹利则认为, 村民对村民自治诉求的合理性与村民自治制度的滞后性之间的矛盾是阻碍村民自治功效发挥的重要困境, 在村民自治的实践中, 许多制度没有具体的规则、程序和方法, 致使村民有法律规定的权利却不能具体的行使, 导致意见得不到表达, 利益得不到维护。 (8)
此外, 还有很多学者从其他角度对乡村治理的困境进行研究, 如甘庭宇在探讨转型时期的乡村治理机制时认为, 当前的农村治理中, “人治”色彩凸显而法治缺失, “人治”的传统一直影响着乡村社会。 (9) 颜徳如认为, 不能将它 (乡村治理) 视为单一的“治理”问题, 也不可将之视为仅仅是“乡村”的问题。毋宁说, 这是当代中国社会变迁中遇到的综合性难题的一个缩影。 (10) 也就是说, 乡村治理并非一元化的问题, 而是综合性的。肖唐镖也认为, 近年来乡村社会虽已出现乡村面貌改善、民众生活水平显著提高等繁荣景象, 但也潜藏着某些治理危机。这种乡村繁荣表象下的危机, 不仅是治理技术与治理体制的危机, 更是乡村生态、文明与文化的危机, 呈现出“复合性危机”趋势。(11)
纵观改革开放以来乡村治理的变迁, 中国乡村治理困境变得日趋复杂化, 严重制约着乡村社会的稳定与发展。针对乡村治理的诸多困局, 许多学者从不同角度给予了相应的建议, 如赵秀玲认为, 在30年的中国村民自治中, 制度创新具有非同寻常的价值意义, 它是整个村民自治得以生成、发展、深化和提升的关键, 也是重中之重。制度创新凝聚了中国农民的伟大智慧, 它具有自发性、实用性和地域性等特点, 制度创新使村民自治不断获得发展的动力、活力和潜力。 (1) 李金哲在分析现代乡村治理面临着经济失衡、乡规失范、人才流失、文化失语等新的困境时, 他认为随着改革开放和新型城镇化的不断推进, 一个兼具乡村与城市、传统和现代基因的新乡贤群体开始产生, 在乡村治理中发挥着重要作用, 并逐渐成为跨越乡村治理困境的一个重要选项, 探索新乡贤群体推进当代乡村治理成为一个新的课题。 (2) 李松玉从乡村治理的制度权威建设角度出发, 认为乡村治理体系和治理结构的运作逻辑是乡村治理的制度规则, 乡村有效治理与制度权威具有内在一致性。重构乡村治理的制度权威, 发挥制度权威在乡村治理中的作用, 防止治理行为与公共利益的脱节和对立, 从而避免社会冲突和治理困境。 (3) 温铁军从乡村治理与农村发展的相关性角度探讨中国农村社会结构变化背景下的乡村治理与农村发展问题, 分析了农村遭遇发展困境的内在机制, 他认为重构乡村社会资本与规模交易主体是现实中国乡村良性治理的思路之一。 (4)
我国自1982年将村民自治纳入宪法以来, 村民自治既符合国家治理的需要, 也满足村民民主政治的发展潮流。但是, 由于内外部等多方面的因素, 造成我国乡村治理的困境, 限制或阻碍乡村社会的有序和稳定发展。综观现有研究, 多集中于当前乡村治理陷入困境的原因分析与具体表征领域, 也有部分学者从不同的角度给予了相应的对策与建议, 但这些建议往往是分散的。总的来说, 中国乡村治理的良好实践可分为自治模式、法治模式、德治模式等三种治理模式, 但每种治理模式皆有其效度, 学界较少将三种治理模式结合起来进行研究, 探索新的乡村治理路径, 而是反复在前人既有研究的基础上再研究。习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略并明确表示新时代要建立自治、法治与德治相结合的乡村治理体系。因此, 文章以此为突破口, 通过对典型案例的分析与研究, 并在此基础上总结到, 德治是乡村治理的基础, 法治是乡村治理的保障, 自治是乡村治理的目标, 三位一体, 以期重构新时代乡村治理体系。
二、乡村治理模式的诸面相:自治、法治与德治
乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容, 而乡村治理现代化的核心内容在于乡村治理机制的创新, 有效的村务管理模式和乡村治理机制是推进乡村治理现代化的关键。在众多关于乡村治理的理论与实践中, 村民自治是实现广大农村地区村民群众自我管理与自我服务的依凭, 其最终目标乃是指向村民当家做主, 因此, 自治既是乡村治理现代化的方式, 也是乡村治理现代化最终要达到的目标。随着村民自治实践的推进, 学界对乡村治理现代化的探讨也逐渐深入, 部分学者主张应将传统的道德文化资源与现代化的法治观念与法治方式引入乡村治理, 助推村民自治的有效实现, 各地结合自身实际, 也出现了在乡村治理中引入法治和德治元素的实践。文章从自治、法治与德治入手, 分别对乡村治理模式中较为典型的案例进行描述与分析, 把握每种村治模式的限度以此找出其薄弱环节, 并总结当前村治模式的经验, 以期为优化乡村治理模式提供实践基础。
(一) 自治模式
基层群众自治制度为我国广大农村地区的村民实行自我管理、自我服务提供了制度保障, 为乡村自治提供了充分的空间, 但在具体的实践中由于村两委的紧张关系、村委会行政负担过重、村民参与公共事务的积极性不高等诸多原因导致村民自治的理论与实践存在较大落差, “失落的自治”道出了村民自治制度的失语失效。2014年中央一号文件提出:“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”, 这为“找回自治”, 让村民自治制度焕发生机与活力提供了行之有效的思路与政策保障。在探索村民自治的实现形式及有效的村务管理模式方面, 不同的地区有过各种实践, 其中河北省青县模式产生了较大影响。河北省青县从2002年9月开始探索推行农村民主治理新模式———“党支部领导、村代会做主、村委会办事”, 新型自治模式的运行有力地推动了农村社会的和谐稳定。
在青县模式中, 党支部是领导核心, 负责组织协调村内各组织在村民自治框架内正常运转;村民会议是村庄权力组织, 拥有对村庄重大事务的最终决定权, 村民代表会议是议事组织, 由5-15户推选一名代表组成, 经授权代村民会议行使日常决策、监督权, 相当于村民会议的常设机构;村委会是办事组织, 负责执行村民会议和村代会决议以及日常村务管理, 同时对村代会决议有权提出复议或提请村民会议公决。鼓励村党支部书记通过民主程序竞选村代会主席, 通过这种方式将党组织与村民群众的民意结合起来, 村党支部主要成员成为汇集民意的重要渠道, 体现了党的领导与人民当家做主的有机统一。
青县村治模式提倡村支部书记兼任村代会主席、村代会与村委会议行分开、各司其职, 改变了过去党支部或“两委”班子“议行合一”的领导模式, 使党支部的领导有了载体和抓手;另外, 村代会和村民会议的决定权由虚变实, 为村民参与公共事务畅通了渠道, 大大提高了村民群众的民主参与积极性;明确村委会的执行职责, “两委”无权可争, 实现了党的领导、村民当家作主、依法办事的有机结合。
(二) 法治模式
党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国, 基础在基层, 工作重点在基层”, 农村作为国家治理体系的最末端, 其法治建设也是最薄弱的一环。当前, 村民自治缺乏对村两委权力的监督与制约机制, 村干部在乡村治理中的工作方式还以“做工作、讲人情”等传统方式为主, 村民的法治意识不强等, 都是乡村社会法治建设不完善所导致的, 推进乡村治理法治化既是国家治理现代化的需要, 也是维持农村社会稳定与发展的要求。在乡村法治的诸多实践中, 山西晋中市的法治化治理模式尤为典型。为了提升乡村治理能力和推进乡村的现代化建设, 晋中市推行了“乡村治理法治化”的乡村治理模式, 采取“试点先行、示范引领”的工作原则, 从基层组织建设、涉农权力运行、法治宣传教育、纠纷化解机制4个方面构建乡村治理法治化体系。
以依法自治为切入点, 全面加强乡村基层组织建设, 逐步完善各乡村村民会议、村民代表会议、村民监督委员会等工作机制, 并成立村务监督委员会;同时, 出台农村基层权力清单并将各项事务的办理步骤公开化制度化, 明确了各类乡村组织的权责范围、运作流程和监督关系。在依法规范涉农行政权力运行方面, 对于涉农事项的办理, 晋中市构建统一规范和协调运作的乡村两级便民服务中心, 在乡镇 (街道) 设立了148个便民服务中心, 在行政村 (社区) 设立了2887个便民服务代理点, 实现了政务服务向基层的延伸。在加强法治乡村建设宣传教育方面, 晋中市在全市范围内开展“法润晋中”系列行动, 实施“法律明白人”培育工程、“法治思维”引领工程、“法治阵地”全覆盖工程、“法律服务直通车”工程等活动, 通过法律培训、以案说法、法律咨询、法治公园等形式加强村民群众和乡村干部的法律意识, 增强法律知识, 营造法治氛围。在纠纷化解方面, 晋中市构建一体化与多元化的纠纷化解体系, 形成了以县级信访、调解、法律援助等多中心联动运行及乡镇调处中心实体化运作等多元纠纷化解体系。晋中市的“乡村治理法治化”治理模式, 主要是以化解当前乡村治理中的突出矛盾为出发点和落脚点, 形成从前端法治教育到中端依法治理再到末端纠纷化解的整体化运行闭环式的乡村法治化治理模式。
(三) 德治模式
在农村治理场域中, 村规民约与传统权威向来是重要的治理手段, 明清时期流行的乡绅治理, 被费孝通称之为“双轨制”, 依靠乡绅和地方知识进行村庄治理, 对于保持村庄秩序和公正发挥了重要作用。建国以后, 国家政权建设的作用使传统社会中的“乡绅权威”日渐式微, 渐渐淡出农村社会治理的场域。同时, 伴随着城市化与市场化飞快发展, 加速了劳动力自由流动, 大部分村庄的青壮年外出谋生, 造成乡村治理主体缺失。为破解乡村治理主体缺失的困境, 乡村精英的重构成为乡村治理的重要议题之一。浙江省德清县充分发掘和利用乡村精英资源, 组成乡贤参事会助力农村社会治理, 创新农村社会治理机制, 其实践成为现代农村治理场域中德治模式的典型代表。
乡贤参事会作为村两委和村民之间的一股中介力量, 对于表达村民意见、缓和干群关系起着重要作用, 在德清县的实践始于东衡村, 后在全县范围内推广。乡贤参事会采取个人荐、群众推、组织选等方式, 从德才兼备的身边典型人物、致仕经商的外出成功人士、投资兴业的外来创业精英等三类本土、离土和外来乡贤中推选产生, 每届任期3年, 自愿参与事务管理, 不享受任何补助。根据德清县出台的治理章程, 乡贤参事的职能定位为协调农户与龙头企业、合作组织、村委会之间的关系, 协助党委、政府开展农村公益事业建设, 协同参与农村社会建设和管理等。在具体运作方式上, 乡贤参事会以“村事民议、村事民治”为导向, 引导各村按照民意调查“提”事、征询意见“谋”事、公开透明“亮”事、回访调查“审”事、村民表决“定”事、全程监督“评”事等6个规定环节, 规范乡贤参事会商议村级事务流程, 形成村党组织领导下的群策群议、一体运作的运行体系。
由此观之, 乡贤参事会是一个职能具体、运作规范、体制支持的乡村协商“机关”, 是一个多元构成、民主参与的民意代表“机关”, 是一个以“德”为指导、以“治”为核心的乡村治理主体。乡贤参事会成立以来, 对德清县农村社会治理产生了重要的作用。
三、成效与限度:基于典型乡村治理模式的分析
(一) 自治模式的限度及成效
1. 青县村治模式的成效:三维体系共建和谐农村政治秩序
把党的组织领导融入村民自治体制, 有效实现了党的领导与人民当家作主的统一。青县提倡党支部成员竞选村委会成员, 党员竞任村民代表、村民小组长, 使党员和党的干部必须接受民意的检验, 才能行使在村民自治组织内的职权。形成了党员尤其是党的领导干部不脱离群众的保证机制, 有利于从根源上加强和改善党组织对农村工作的领导。同时, 这一举措将党组织的权威内化于村民自治组织, 有效地解决了两委矛盾。
落实村民会议与村民代表会议的决策权, 使人民当家作主的权利得到有效保障。基层群众自治制度的核心就是群众对于牵涉自身利益的公共事务拥有自我决定权, 宗旨是村民当家作主, 村民会议是落实村民当家做主最广泛的也是最有权威的组织形式。在具体实行过程中由于村民会议的召集成本与议事方面存在的困难, 赋予村民代表会议日常决策权, 使其成为村民会议的常设机构, 是最实用的一种民主决策形式。
村委会明确为村民自治的执行机构, 可以有效地提高村民自治组织的效率。村民自治中两委矛盾是制约村民自治制度有效发挥作用的重要因素, 由于现有法律并未对村党支部的领导职能予以明确规定, 在实践过程中两委的关系经常处于紧张状态中, 既不利于党的领导, 也制约了村民自治作用的有效发挥。青县通过明确村委会的执行功能, 对村代会负责, 保证了村委会对村务工作的落实, 同时也明确了村委会的责任, 有效地调动了村委会的积极性与工作效率。
2. 青县村治模式的限度:治理主体的制约
组织结构和管理模式是村民自治得以有效发挥作用的载体和保证, 但组织的核心取决于其人员。青县模式虽明确了村民代表会议和村委会的职能, 从组织结构层面解决了管理模式存在的弊端, 但由于我国农村地区普遍存在的高流动性、空心化、公共性消解等问题, 其效用受到了一定的制约, 其症结在于乡村治理主体。首先, 干部和村代表的素质问题, 村民会议和村民代表会议作为村庄权力机构, 对于村庄的公共事务拥有决定权, 这对于其成员的知识水平和议事能力拥有一定的要求, 而当前我国部分农村地区的村民素质还有待提高。其次, 市场化造成农村青壮年、乡村精英流失, 大部分村庄呈现空心化状态, 留守在乡村社会的大多为妇女、老人和儿童, 使得村干部和村代会的人员素质更加缺乏保证, 加之农村人员的高流动性给村民代表会议的开会时间、会议质量带来众多挑战。再次, 村庄里的公共事务难以和所有的村民都有关系, 大多数情况下只有部分人是利益相关者, 在传统纽带衰落, 乡村公共性逐渐消解的农村社会如何调动村民参与、讨论公共事务的积极性也是一个极大的挑战。
(二) 法治模式的限度及成效
1. 晋中法治模式的成效:规范权力与维护稳定
乡村法治化是乡村治理体系的重要内容, 也是构建和谐社会的基本原则, 更是完善依法治国的具体体现。从晋中乡村法治化的治理模式的实践过程来看, 深刻证明了乡村法治化在乡村治理体系中的重要价值。
乡村法治化的治理模式, 一方面, 强调了法律法规在乡村治理体系中的权威, 进一步规范了基层权力的行使, 使乡村基层组织和干部队伍的权责更加清晰化、程序化和规范化;此外, 通过通过完善村民会议、村民代表会议、村民监督委员会等工作运行机制, 也进一步强化了乡村自治的能力。另一方面, 乡村治理的法治化路径将村民之间的矛盾纠纷和利益冲突的解决引导到运用法律和依靠法治的轨道上来, 通过乡村法律便民服务站及时协调村民的矛盾纠纷与利益冲突, 化解村民间的社会矛盾, 真正让法律手段成为解决基层矛盾纠纷的主渠道, 实现乡村社会的稳定和有序发展。
2. 晋中法治模式的限度:基础薄弱与观念淡化
晋中市“乡村治理法治化”的法治模式, 以解决当前乡村治理过程中突出矛盾为出发点和落脚点, 形成了独特的乡村法治治理模式。但是, 在乡村社会的治理过程中也存在着法治体制薄弱和观念不足等缺陷。传统的乡村社会治理模式主要是以“人治”为主, 人们的法治观念和意识较为薄弱。改革开放后, 人民公社体制逐步瓦解, 乡村社会开始实行村民自治的新型治理方式, 但由于村民根深蒂固的“依赖”心理和乡镇政权的过渡渗入, 乡村社会自治很难推行, 乡村治理看似法治, 实为“人治”。虽然晋中市在推行乡村法治化治理的过程中, 制定和出台了《村级自治、管理、服务规则 (26+x) 》等相应法治文件, 一方面, 由于村民自身文化素养、法治观念薄弱等因素, 致使相关法律文件不能很好的施行;另一方面, 乡村社会具有“乡土性”, 上级部门出台的相关文件往往忽视乡村社会的乡土本色, 往往很难真正有效的在乡村社会中执行下去, 缺乏可操作性。
(三) 德治模式的限度及成效
1. 乡贤参事会的成效:关系的重塑与融合
作为一种重要的治理主体, 乡贤参事会可以说成效卓著。从关系学的视角来看, 这种成效主要凸显在乡土民意与村委会的疏通及传统道德与现代文明的融合方面。乡贤参事会充当着村民和村两委之间的桥梁和纽带, 能够有效地表达村民群众的意志, 代表村民的意见。在“乡政村治”模式之下, 村委越来越向“行政化”方向发展, 难以真正代表村民的声音。因此, 乡贤参事会作为乡村群众组织, 成员来自于群众, 加之相对独立的地位, 有利于补足村委会在民意表达方面的短板, 在民意汇聚方面发挥重要作用。
乡贤作为传统乡村社会治理的重要主体, 在一定程度上代表着乡村的传统资源与文化, 乡贤参事会作为新时代的乡村治理主体之一, 体现了传统道德与现代文明的有效融合。乡贤参事会的成员一般是本土、离土和外来乡贤, 一方面, 这些乡贤具有良好的道德行为, 代表着传统的优秀乡贤文化, 他们的言传身教对村民起着良好的示范作用;另一方面, 许多乡贤拥有资金、技术、信息、市场和人脉等资源, 这些乡贤将自身的资源带回乡村社会, 既促进了乡村的经济发展, 又使得村民的生产生活方式和观念得以更新, 一定程度上在传统道德与现代文明之间实现了融合。
2. 乡贤参事会的限度:体制化的困境与风险
正如上文所言, 乡贤参事会确实对乡村社会的有效治理发挥了重要的作用。但我们也能发现这种治理的有效性依然存在许多限度。这主要表现在如何保证乡贤组织成员的积极性以及乡贤参事会被体制化的风险。
从乡贤参事会的人员构成来看, 在三类精英中本土的乡贤仍然占据大多数, 外来乡贤及离土乡贤比例有限, 而本土乡贤多为两委会退休成员、党员、村民小组长等, 这些人往往带有“体制内”特征, 他们的声音是否真正能够代表广大普通村民的意志还有待商榷。另外, 乡贤参事会的主要功能是辅助村委会、代表民意、协商村内公共事务, 因而是一种独立的、乡村群众组织。但在当前“强国家、弱社会”的宏观背景下, 民间组织面临着不得不向体制内靠拢以寻求合法性支持以及政府部门将其吸纳进体制之中, 使其变为政策“执行工具”的双重困境。乡贤参事会如何继续保证自身的组织独立性, 避免走上村民委员会被迫行政化的老路是一个值得探究的问题。
四、乡村治理体系重构:自治、法治与德治相结合
重构乡村治理体系是加强农村基层基础工作, 推进乡村社会内部乡风文明、治理有效的基础和关键, 也是新时代中国特色社会主义在乡村社会的彰显和具体表现。
村民自治是我国乡村治理必须长期坚持的一项制度, 但由于传统文化、村民观念及法律制度方面的因素制约着其效力的发挥, 导致村民自治在理论和实践上存在着较大差距。政府职能及资源有限决定了乡村社会的问题必须依托村民自治才能得到有效解决, 从乡村治理的历史及当前村治实践来看, 村民自治的有效实现一方面必须依托乡村的传统文化资源, 另一方面又必须借助于现代法治思维与法治手段。在市场化与现代化的浪潮冲击下, 乡村社会的传统元素虽有衰退之势, 但基本的社会结构并没有受到较大冲击, 本土的社会风俗与传统习惯仍然在乡村社会发挥着影响力, 乡村治理若无视乡村社会的乡土性, 脱离乡村社会的土壤, 效果必将大打折扣。另一方面, 在全面依法治国的政策背景下, 乡村社会作为法治建设的末端, 法治成效关系到法治建设的成果能否直接受益于广大群众, 依托个人间的亲疏关系与互惠原则而组成的“权力的文化网络”与现代国家所倡导的公共规则与法治观念存在着张力与冲突;加之城镇化和市场化对乡村社会的影响日益显著, 由现代化而引发的一系列问题单纯依靠乡村传统文化资源已无法得到有效解决, 这些共同决定了乡村社会的治理必须引入现代法治手段。
经过对典型案例的分析, 我们发现, 目前我国乡村社会的治理仍以单一模式为主, 即或是在利用乡村内在传统资源方面表现突出, 或是以现代法律为基石, 在打造法治乡村上成效显著, 或是充分发挥村民自治的效用。然而, 乡村治理是一个整体性、系统性工程, 只有将乡村内部的传统文化资源与现代法制巧妙融合, 才能达到村民自治的理想效果, 过度偏向于其中的某一方面而忽略了另外两个要素容易导致乡村治理的缺位现象。因此, 重构自治、法治、德治相结合的乡村治理体系既是新时代乡村振兴战略的迫切要求, 也是发展与完善乡村治理理论的必要之举。
(一) 以德治为基础, 挖掘乡村传统文化资源
1. 立足传统乡土社会, 建立新时代乡贤文化。
虽然乡村社会在现代化与市场化的强烈冲击之下, 部分传统资源遭到侵蚀, 但传统社会的架构并没有完全崩塌, 乡土社会中错综复杂的人际交往方式, 以血缘维系的家族和邻里关系依然广泛地存在于广大乡村社会之中, (1) 也就是说, 乡村社会依然存续着乡土性以及其所蕴含着的传统文化资源, 其中最显著的便是乡贤文化。乡贤是往往成长于本地域的能人及杰出人士, 自古以来便是乡村社会的“带头人”, 尤其在传统时期, 乡贤或乡绅对于农村社会的稳定与发展起着举足轻重的作用。因此, 以此为基础, 建立新时代的乡贤文化, 对于推动乡村的治理现代化具有重要意义。
重新唤起乡贤文化, 首先, 从文化氛围的营造开始:保护与重建承载着乡贤文化的物质载体, 如对于记载着乡村历代乡贤的文献、碑刻的抢救与保护;在新时期的地方景观及建筑中融入传统乡贤元素、创作新时期的乡贤之歌等等, 使乡贤文化因素能够在新时代得以重现与流传。其次, 乡镇政府及村民自治组织应引导乡村能人组建乡贤组织, 为乡贤在乡村治理中发挥作用搭建平台, 既要调动“在土”乡贤参与乡村公共事务的积极性, 更要充分利用乡村资源吸引“离土”乡贤及“外来”乡贤, 壮大乡贤组织的队伍。
2. 以乡贤组织为载体, 培育乡村协商文化。
当前, 乡村社会治理存在着主体弱化的倾向, 多数村民对乡村公共事务漠不关心, 态度冷淡, 而村委会作为村民自治组织, 自身人员本就有限, 加之承担大量的来自上级政府下沉的行政任务, 对乡村的公共服务与管理大多有心无力, 同时, 干群关系的紧张往往导致其吃力不讨好。而乡贤组织作为村委会与村民之间的中介, 能够向上传达村民意愿, 在一定程度上起着“减压阀”的作用。因此, 吸纳乡贤组织参与、商议、讨论村级公共事务, 对于缓和村两委与村民之间的矛盾、表达村民意志、培育乡村公共性具有重要意义。
具体而言, 应把乡贤组织视为新时期乡村治理的重要主体, 规范乡贤组织的人员组成与内部管理, 明确乡贤的标准及组织运作流程;村两委应充分重视乡贤组织参与乡村治理的地位与作用, 转变观念, 在村级公共事务的决策、执行与监督过程中征求乡贤组织意见, 并将乡贤组织参与商议村级事务规范化。
3. 以优秀传统文化为基, 推动乡风文明建设。
改革开放以来, 在市场化浪潮的冲击下, 以利为本、金钱为本的不正之观滋生, 传统乡村社会的优良风气与道德价值渐渐削弱, 农村社会不和谐现象日益增多。以社会主义核心价值观为主流, 注入传统的优秀文化资源, 促进文明乡风的培育迫在眉睫。
推动乡风文明建设, 首要在于发挥乡贤对于乡村文化建设的引领者作用:乡贤大多生长于乡村, 其奋斗历程、一言一行都对村民产生着重要影响, 以乡贤为主体的乡贤文化能够陶冶乡人、教化乡人、感召乡人;其次, 有必要在村庄范围内设立民间奖项, 由村民担任评议人, 表彰本村道德模范, 既能营造文明乡风氛围, 又能起到示范作用。
(二) 以法治为保障, 筑牢现代乡村治理基石
1. 加强法治宣传教育, 提升主体法治意识。
在广大乡村地区, 整体的法治观念和法治氛围依然薄弱, 现代法治的春风并没有完全吹拂到乡村大地, 主要表现在基层干部在处理公共事务时仍旧沿用过去的老办法、土办法, 凭借个人经验拍脑袋决策, 没有形成运用法治思维和法治手段推动乡村治理的意识和有效机制;而村民们缺乏法律观念, 法治意识不强, 导致其权利义务观念呈畸形化发展、缺乏运用法律手段维护自身权利的能力。因此, 有必要对基层干部和村民加强法治的宣传与培训。
具体而言, 应大力推行法律下乡工程, 借鉴晋中市的经验, 依托农村普法讲师团以巡回说法、集中培训等方式对村两委成员开展持续性、常态化的法律培训, 拓展其法律知识, 增强其法律意识;从公共文化服务基础设施入手, 依托法治文化墙、法治公园等物质载体, 营造学法懂法用法的法治氛围;开展法律讲堂, 通过案例讲解的生动形式向村民普及法律知识。
2. 强化基层组织建设, 规范自治组织权力运行。
基层群众自治制度在实践过程中存在着不少问题, 最突出的表现就是村两委的权力运行不透明不规范, 缺少有效的制约机制, 村民的知情权得到不保障, 造成干群关系紧张。通过法制化、规范化的方式明确基层自治组织的权力及职责, 是乡村治理法治化的关键。
规范农村权力运行, 实现由人治向法治的转变, 首先应该根据有关法律法规及政策, 确定村级自治组织应该办理的事项范围并对其进行汇总与审核, 编制村级组织权力清单及责任清单, 明确权责范围与关系, 用权受到清单约束;以便捷、高效为目标, 对村级组织工作流程进行再造, 明确各项事务的办理步骤, 规范权力运行程序, 方便民众, 提升效率;健全权力公开透明制度, 保障村民的知情权与监督权。
3. 构建纠纷化解机制, 健全公共法律服务体系。
社会转型的大背景下, 由于干群关系、土地问题、拆迁问题等引发的矛盾不断增加, 信访数量急剧增长, 而基层干部在处理这些纠纷时往往习惯于以“堵”为主, 缺乏常态化有效化的纠纷化解机制, 不利于维持农村社会稳定。因此, 充分调动调解、司法、仲裁等法治资源化解乡村矛盾很有必要。
建立县—乡 (镇) —村三级法律服务网络, 在农村层次上设立法律援助联络点并配备专业的法律顾问, 为村民法律咨询提供条件;建立多元化全过程的纠纷化解体系, 县乡两级分别整合各自机构, 明确纠纷处理职责, 将舆情研判、定期排查、纠纷调解融为一体, 及时化解纠纷;利用现代信息技术, 打造法律咨询、人民调解、法律援助为一体的网络平台, 构建矛盾纠纷线上处理机制。
(三) 以自治为目标, 实现广大村民当家做主
1. 明确村两委职责, 创新村务管理模式。
在村民自治的实践中, 村党支部与村民委员会之间的责任与权限往往没有法律条文予以明确规定, 如此造成村两委之间关系紧张, 不仅不利于发挥党对村民委员会的领导作用, 反而使得村委会无法有效行使自治职能, 使村务管理陷入瘫痪局面。借鉴青县模式, 确立村党支部的领导地位, 规范村委会的执行职能, 构建职责明确、分工合理的村两委体系应是村民自治的应有之义。
2. 培育乡村群众组织, 构建多元治理机制。
当前, 村民自治缺乏群众广泛参与, 村民虽拥有自治权却往往不能行使自己的权利, 导致自己的事情无法自己做主, 缺少将其组织起来的乡村群众组织是重要原因之一。由于乡村组织的成员由村民自发选举或推举产生, 能够有效代表村民们的利益与意愿, 且不受行政任务的束缚, 作为独立于上级行政机关和村两委的自发性组织能够有效保障村民的利益。因此, 应积极培育乡贤参事会、村落理事会等次级组织并规范其参与、商议乡村公共事务的流程, 构建村民、组织、村两委共同参与、决策村级公共事务的治理机制, 实现多元互动的乡村治理格局。
3. 规范村务公开, 推进民主监督制度化。
民主监督是基层群众自治制度的重要内容之一, 只有民众实现了其知情权、参与权和监督权, 才能够说广大村民实现了当家做主, 而民主监督是其中不可或缺的一环, 是民主选举、民主决策和民主管理有效运行的保障。故而, 在村级财务管理、村务运作方面尤其应当保证村民对其的监督。具体说来, 应由村两委中的不同成员分别掌握村级财务支出的审查、审核及审批权力, 且允许村民群众随时查阅财务台账, 重大支出及时公示;在村务运作方面, 建立层次化的监督体系, 构建群众、党员、村干部和乡镇领导四个等级的监督机制, 通过一系列制度如村务公开制度、民主评议制度等实行具体监督。
五、结语
在国家权力不断深入乡村社会以及市场化城镇化浪潮不断冲击的大背景下, 乡村社会原有的传统权威与村规民约渐渐失去效力, 而法治观念与现代化的治理方式远远没有在乡村扎根, 当前的乡村社会正处于传统与现代交叠的过程中。然而, 传统与现代并不是完全割裂的, 作为乡村社会特征的延续性与乡土性是乡村治理现代化的基础, 完全可以和现代法治观念相融合, 成为乡村治理现代化的有力推手。因此, 充分挖掘乡村传统文化资源, 培育以社会主义核心价值观为主要内容的乡贤文化, 以此促进乡风文明建设, 并规范乡贤组织参与村庄公共事务的方式, 化传统为现代所用, 以德治作为乡村治理的基石, 为乡村治理现代化助力, 是推动乡村社会有效治理的重要方式。
如果说, 德治是乡村治理的基础, 那么法治便是乡村治理的核心与关键, 也是乡村治理现代化的应有之义。受传统与历史的影响, 乡村社会的法治氛围并不浓厚, 可以预见, 法治在乡土社会的扎根将是一个漫长的过程, 也是一个不断与传统角力并最终将其内化的过程, 而法治要在乡村社会发挥其应有的效力也必须以传统为土壤, 脱离乡村社会内在的根基盲目推行法治建设的结果只能是适得其反。以德治作基石, 以法治为保障, 村民自治的目标才能够真正得以实现, 而不只是单纯具有理论意义, 停留在理论层面。
由此可见, 乡村治理体系的重构是一项艰巨的任务, 自治、法治与德治是有机统一的整体, 三者互为支撑, 相辅相成, 缺一不可, 三重治理模式的结合为新时代乡村治理体系重构提供了可能的实践路径。
注释
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