[摘要] 建立覆盖全社会的公共文化服务体系是国家层面上基于和谐社会构建背景下的一种总体文化 战略。 公共文化服务体系的提出本身就是政府文化治理的制度设计和体制创新，要求我们打破传统的与 计划经济体制相适应的公共文化管理模式，对之进行彻底地制度性重构，走向全新的服务型公共文化治理模式。 本文从公共治理理论出发，提出了我国政府公共文化治理的路径选择，应包括科学定位政府元治理的角色和功能、建立公共文化多元主体合作机制、促进非政府组织发展、变革财政投资结构及强化公共文化治理绩效评价等。
[关键词] 公共文化；多中心治理；机制
一、引言
我国目前正处于由计划经济向市场经济过渡的转轨时期。市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，加强政府的责任意识与服务意识，以缓解不断出现的社会矛盾，促进社会的全面、和谐、可持续发展。 服务型政府是一种“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照 公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。 [1]在政府转型的条件下，公共文化服务成为政府公共服务的重要组成部分， 而解决社会公众日益增长的文化需求与公共文化产品不足之间的矛盾成了政府文化使命的头等大事。人人享有公共文化服务是公民的基本权利，也是国家公共文化建设的任务。满足公民的文化需求， 促进公民文化权利的充分实现， 这是各级政府提供良好公共文化服务的动力所在，更是责任所在。因此，适时提出公共文化服务体系的构建意义重大。它的提出本身就是政府文化治理的制度设计和体制创新， 也是要求我们打破传统的与计划经济体制相适应的公共文化管理模式，也是对之进行彻底的制度性重构，走向全新的服务型公共文化治理模式。
二、公共治理：公共文化治理的理论来源
公共治理理论作为二十世纪八、九十年代兴 起的一个国际学术热点，现已成为人类社会试图 走出发展困境和探索治道变革的一种具有高度概括力的理论 解释范式。全球治理委员会(Commission on Global Governance) 将治理界定为 个人和公共或私人机构管理公共事务的诸多方式 的总和, 是使相互冲突的或不同的利益得以调和 并且采取联合行动的持续过程。[2]国内学者陈振明指出：“治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共 利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门 或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥至主动参与的变化”。 [3]
公共治理主要有以下几个特征： 一是治理目标的公共利益取向。治理理论创始人之一的詹姆斯·罗西瑙认为：治理与统治不同，治理是由共同的目标所支持的， 这个目标未必出自合法的以及 正式规定的职责， 而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。 [4]其实，“治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导控制和规范公民的各种活动, 以最大限度的增进公共利益。”[5] 公共治理的目的不仅要重视工具理性， 更要强调价值理性。 公共治理不仅要重视效率，更要强调社会公平正义，其最终目的是促进人的全面发展。 二是治理主体的多元化。治理理论中涵盖着互相依赖的多个主体， 他们彼此间通过网络化的交互机制不间断进行协调互动， 并在此机制下确定共同目标。与统治不同的是，政府的地位已经发生一系列变化。 在公共事务管理中,突破了将政府看作惟一主体的传统观点，认为不仅有一 直承担重要角色的政府,也包括作为政府重要补充力量的社会非营利组织 （NGO） 或非政府组织 （NPO）等等。 三是治理手段与方式的多样性。 其管理手段除了国家行政的手段以外， 更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作。[6]
可见，公共治理是区别于传统政府管制模式的一种新型的公共事务管理模式。 在这种模式中， 政府与非政府组织、国家与公民社会、公共机构与私人机构相互合作，共享管理权利，并通过多种管 理手段与方式，达到共同分享责任与义务，增进和实现公共利益的目的，体现了多元共治、协商合作的基本理念。 公共治理其实更关注政府对公共事务的管理方式。它强调在自组织网络治理的基础 上，政府参与其中并起“元治理”作用；政府与自组 织形成互动型治理网络， 共同谋求公共利益最大 化的治理形式。公共治理理论的形成是公共管理理论与实践的一个重大变革， 它为我国公共文化的建设和发展提供了有益的启示， 昭示着政府文化管理方式的转变，实现政府由管制型向服务型的彻底转变， 不断提升政府文化治理能力和文化服务的绩效。
三、公共文化治理面临的现实困境
随着服务型政府的构建与政府职能的转变， 政府在提供公共文化服务方面的的主体责任已逐步被认识和明确化，我国公共文化建设也取得了很大成就，但就目前而言，公共文化治理面临着一系列挑战，政府文化管理体制的落后、公共文化服务缺乏有效的制度保障、社会参与度的不足，以及对公众需求回应性的缺失等问题， 制约着我国公共文化管理方式的转型，从而在根本上制约着公共文化服务体系的建立与发展。
（一）政府文化管理体制严重滞后
长期以来， 人们对公共文化服务陷入一个认识误区，即公共的就等同于完全非市场的、公共的就应由政府包办，这致使公共性被扭曲为国家垄断性和全面代理性，从而产生了一系列问题。 其中最主要的问题就是政府垄断了公共文化产品与服务， 却又受财力所限难以提供充足的公共文化服务， 从而导致人民群众日益增长的文化需求与供给严重不足的矛盾。 在传统的计划经济体制下，社会公益性文化 事业通常由政府包办统揽，一切公益性文化的要素和资源都高度集中在政府部门， 管理权和经营权合一，政府充当了文化事业的所有者、举办者、 管理者、经营者的多重角色，其自身管理职能界限模糊。这一传统的文化体制造成政府文化职能缺位、 越位和错位严重。公共文化产品供给高度垄断，缺乏竞争，使得文化事业单位普遍缺乏服务意识和成本效益观念，机构臃肿、人浮于事、部门分割、效率低下，这造成有限的文化资源闲置和极大浪费。公共文化产品与服务供给的严重不足和质量低下已经导致经济发展与文化发展的不协调， 影响和制约着社会的均衡发展。
（二）公共文化服务缺乏有效的制度保障
公共文化治理有效运行的一个关键是多中心文化治理格局的形成，这直接关系到我国公共文化建设的正常开展。 然而，由于缺乏必要的和有效的制度保障， 这种多元主体的合作治理格局难以达成。 原因基于两点。
1.参与公共文化供给的竞争主体缺失。 一方 面，在传统“管制型”政府管理模式下，政府成为唯一的供给主体，文化资源配置主要依靠行政手段，社会资本和民营企业难以进入公共文化领域。另一方面，由于我国目前仍处于由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡时期，市场经济体制尚未完善，特别是在相对落后的西部农村和少数民族地区市场发育程度较低，文化市场主体力量还未成长壮大，非营利组织力量薄弱，所起作用甚微。同时，受到政府办文化、政府管文化的观念长期浸染，社会普遍认为公共文化建设是政府一家的事情，各种非营利组织、私人部门以 及公民个人很少参与到公共文化建设中， 导致参与公共文化供给的竞争主体缺失。
2.对公共文化服务特别是可能的供给主体缺乏必要的和有效的制度保障。例如，公共文化管理体制上缺少具体可操作性的分权化改革，而只有文化权力的分散才可能引导文化资源向地方和民间机构分散；文化法规体系不完善，缺乏相关法律、法规来维护公共文化建设的内外部秩序；对政府和市场在公共文化服务供给中的界限和定位缺乏明确的制度性安排， 没有将基层公共文化服务纳入公共财政预算，没有对服务供给的责任体系特别是政府责任作出明确规定，加之绩效评价和监督机制流于形式等，使得公共文化多元主体的合作治理机制难以得到切实有效的保障。公共文化服务特别是供给主体缺乏必要的和有效的制度保障，不仅会影响公共文化治理的运行，更会影响公共文化服务体系的建设及其可持续发展。
（三）公共文化治理的社会参与度尚待提高
公共文化服务作为政府的公共行政职能之一，其整个活动均涉及公民的日常生活和切身利 益。在这一过程中，公民不应是被动的受众。然而在当前的公共文化建设中，还没有形成公共文化大家办的态势，公共文化治理的社会参与度不够；无论是在公共文化设施的布局、建设、功能定位上，还是公共文化的运作机制、管理方式的选择，公共文化服务内容与形式的选择以及服务质量、绩效评估与考核等方面，公民的参与均非常有限，更没有发展出比较成熟的公民参与的组织形式与程序。社会力量在公共文化建设方面的参与度不够，显然与法律体系和政策体系的不完善有关。由于激励社会各界和个人参与公共文化的法律体系和政策体系缺失或不配套，社会资金未能向公共文化公益事业领域流动，没有形成社会各方共同参与公共文化服务的合力。
（四）公共文化建设缺乏回应性
回应性就是要求管理者和文化机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应， 公共服务要与公民的公共需求偏好相一致。公共文化建设的回应性要求在公共文化建设过程中要充分重视公民参与以及监督管理的过程，管理过程要从封闭走向开放，不断提高透明度。但是，既有的公共文化管理体制日益暴露出僵化、繁琐、低效和封闭的弱点，无法对公民的文化需求予以及时响应。这就造成了在公共文化建设中一方面政府提供的公共文化产品与公众的文化需求不一致；另一方面，由于回应性的缺失，又导致政府 在公共文化建设中存在大量的重复性建设，给我国有限的公共文化资源造成了极大的浪费。
四、我国公共文化治理的路径选择
（一）科学界定政府元治理主体的角色和功能
“中国现阶段改革转型实际决定了政府在社会和经济活动中的重要地位”。 [7]特别是在一些欠发达地区，政府在公共文化建设中的主导作用发挥就显得尤为重要。而“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果”，[8]“我们不需要重新创造政府，我们需要政府来执行游戏规则(包括订立市场 合同的规则)，推动私人组织的协调，以及提供私人部门无法有效完成的任务。”[9]因此，必须明确各级政府的职能定位和角色功能， 建立与公共文化发展要求相适应的文化管理体制机制。
在公共文化治理框架下，政府及其文化行政部门的权限范围可获得重新定位， 其主要扮演的是有效公共文化服务制度和政策的制定者、公共文化服务的提供者和监管者等角色，不再是无所不包的“全能型政府”了。元治理主体”是指相对于公共事务管理网络多元化的主体构成中， 政府依然是其中最重要的主体。因此，政府及其文化行政部门要明确自身作为公共文化建设责任主体的 职能定位，充分发挥“元治理”的角色功能，加强顶层设计。在制订公共文化长远发展战略、制订有关法律与法规、维护公共文化建设秩序、划分各级政府在文化建设中的职责、培养和组建面向基层的公共文化建设队伍、完善公共财政制度、实现基本公共文化服务均等化发展目标等方面切实履行好政府的主体责任，确保公共文化服务体系的正常运行。
同时，政府及其文化行政部门的职能行使方式也将重新调整，这就必须改变以往垂直型和单一化的管理模式，更多运用政策工具和市场调节手段等加以引导和调控。公共文化建设应在一种水平式的民主参与、与角色分工相适应的适当分权和多中心的治理方式下开展。为此，必须深化文化体制改革，理顺政府与社会、市场及文化单位的关系，实现政府由办文化向管文化转变，由管微观 向管宏观转变，由管、办、养合一的直接生产方式向政府主导、多元参与的供给方式转变，完善宏观管理体制，切实纠正政府的“错位”、“越位”和“缺 位”现象。在确定政府与市场、社会之间的合理边界，健全政府职责体系的基础上，还应进一步树立大文化理念，逐步推行大部制改革，以打破当前文化行政体制条块分割的局面，优化政府公共文化服务的职能结构，整合文化资源，实现公共文化服 务共建共享的模式。
（二）实现政府治道变革，构建多元主体合作治理机制
实现由“管制型”政府向“服务型”政府的变革是当前我国政府转型的目标模式。 这一政府变革模式的主旨就在于推动政府向职能有限化、行政开明化的方向发展。有限政府的建构过程也是社会多元主体逐渐发育、成熟，并趋于理性和自律的过程。开明政府则表明政府的开放性和理性，集中体现在政府的公共性上，体现在政府应代表全体公民利益。伴随着政府职能的转变和企业社会职能的剥离、 政府与社会组织间分工协作关系的初步确立，大量与公民相关的社会公共事务应由各种社会组织来共同承担。为此，政府应充分调动社会力量参与公共文化产品的生产供给， 并为其提供基础平台，促进多元主体合作治理机制的形成。 在公共文化服务体系建设中，企业所占份额虽然较少，但由于其强大的生产能力与市场竞争力，在公共文化产品与服务供给中，如公共文化的基础设施建设等方面,具有自身的优势,这些优势是政府、文化事业单位及非政府组织无法取代的。同样，非政府组织也凭借其独特的伦理使命和专业优势，既能为社会大众提供贴切的服务，又能承接政府转移出来的职能，为政府松绑，有助于政府职 能收缩，促进政府顺利转型。鉴于当前非政府组织发展的弱势和其地位的重要性，政府应积极引导、培育并扶植其健康有序的发展，将非政府组织的培育发展纳入国民经济和社会发展规划。其实，社 会文化事业发展和公共文化产品的提供，，本质上是政府履行满足公民公共文化需求的基本职责。在这一过程中，政府应正确处理公共文化公益性 与市场化的关系，积极探索政府与社会的合作机制和伙伴关系，从制度上更好地发挥市场在资源配置上的基础性作用，鼓励公民与社会组织参与公共文化服务，逐步形成政府、市场、第三部门共同参与、协商和对话的“交互理性”的制度框架。这种新型的公共文化服务治理机制, 发挥着计划性 政府干预机制、竞争性市场调节机制、自治性社区 参与机制的互补性制度优势，实现政府引导、社会 多方参与的良性互动。 应该说，这三种机制协调运行是我国公共文化发展的必然趋势。
（三）改革财政投入体制，形成多元化的公共文化投资结构
公共文化服务的发展需要依靠政府财政资金支持。公共文化事业预算投入不足以及使用绩效的低下成为当前各类相关文献研究中较为一致的批评性观点。由于受历史和现实条件的制约，我国现行财政体制存在结构性缺陷，必须逐步从经济投资型财政体制向公共服务型财政转变，建立满足公共需求的“服务财政”。 公共文化事业财政投入体制改革是构建公共文化服务体系的基础性工作。我国国民经济和社会发展规划明确规定要做好公共性项目的财政资金安排。公共文化服务事业作为一项具有社会效益、有利于全民发展的事业，政府要逐步加大对公益性文化服务事业的投入，对于图书馆、博物馆等公益性文化单位的日常工作给予必要的经费保障，将其纳入公共预算。同时，要按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增加一般性转移支付的规模和比例，以解决基层财政困难，增强县乡基层政府提供公共文化服务的财力保障。
法国对文化事业的资助就是典型的基于政府主导的公共财政模式，文化预算在国家总开支中占 1%，各级地方政府还要投入两倍于国家预算的资金用于公共文化建设。官办或政府直接管理的文化事业单位，得到的政府财政达到全部收入的 60%以上。在强大的公共财政支持下，法国把普及文化当成一项社会工程，通过采取“三平衡”（即巴黎和外省的平衡、城市和乡村的平衡、市区和郊区的平衡）等多项措施促进文化普及，努力使每个公民都能平等地参与文化活动。 我国受现实国情和财力的制约，现阶段不可能采取类似的公共财政制度安排，但可借鉴公共治理的思维，促使文化资 源由单一计划分配，转向国家、市场、社会共同配置，实现政府投入与社会投入相结合、内资与外资相结合,促进多元投资主体的形成。 具体而言，鉴于包括政府、企业、私人等在内的不同利益主体，出于对投资回报的不同考虑所选择的投资重点并不一样的情况，不妨由政府统筹兼安排，采取必要的投资倾斜政策，促成一个比较合理的投资结构。那就是以政府的公共投资进行先期投入，包括营造文化基础设施、扶持示范项目、培养优秀人才等，同时对此间进入的企业投资进行减税和配套补贴，给予积极的鼓励，以后随着收益率的提高，逐步减少政府公共投资的数额。 公共文化财政投入体制改革和投资结构的合理化对于促进公共文化事业的全面繁荣具有重要意义。
（四）创新运行机制，转变政府文化管理方式
实现公共文化治理转型不仅需要改革文化行政体制，而且需要创新运行机制，强化政府公共文化治理决策机制、绩效评价、责任和监督机制。
治理理论的宗旨是根据社会公众的需要，通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公 共产品，增进、维护与实现公共利益，因而必须改变以往自上而下的决策机制， 用共识性决策代替集权式决策，后者往往使决策所必需的信息不充分和失真， 容易出现凭政府官员的想象来代替公共文化需求表达的情况，造成服务效能的低下。 为避免政府决策脱离实际和与社会公众最迫切的多样化的需求相背离，必须创新公共文化服务决策机制，实现公共文化服务决策的程序化。 通过建立民主决策机制，不断提高专家、非政府组织及公民个体在公共文化治理决策中的参与程度， 提升公共文化决策的专业化与民主化水平， 推进公共文化服务体系建设的法制化、规范化、制度化。
我国到目前为止，尚未实行严格意义上的公共文化服务的绩效管理，公共文化服务存在重投入轻产出、重内部考核轻外部评估的弊端。“官僚主义的政府由于不衡量效果，也就很少取得效 果。”[10]公共文化服务绩效评价是公共文化服务体系不可或缺的的部分，不仅是落实政府及其文化行政部门责任、改进管理、提高效能的一个有效的工具，而且也是公众表达利益和参与文化管理的重要途径和方法，直接关系着公共文化服务目标的实现，故极有必要建立公共文化治理绩效评价体系，为政府实践提供理论依据和可操作的方案。具体来说，建立公共文化服务的指标体系和测量方法，对公共文化部门提供的服务项目和内容、服务的方法和措施、服务数量和质量、公民的满意度等定期进行考核，通过强化成本效益核算，使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩，形成激励机制。此外，还应当借助政府以外的压力，推动政府对于绩效评估的重视，促使公共文化服务提供者不断提升服务的质量和效能。
公共文化服务绩效评价机制又与责任机制紧密相连。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究, 体现了责任政府的原则，目的在于确保政府职能的正常运行。公共文化治理确立了政府、文化事业机构、社会组织、市场化组织、公民社会整体对社会公众的文化需求负责的公共责任机制，但由于各利益相关者职责与资源的严重不匹配导致很难对绩效进行评估，进而加以有效问责。政府作为最主要的责任主体，中央政府按照层级制的行政架构将权力与责任依次授予各级政府，但各级政府的职责划分并不清楚，使得问责关系显得模糊。为此，必须明确规定每一级政府和服务供给组织的职责，并建立一个强有力的的数据报告和评价系统。只有落实这些基础性工作，行政问责机制才能真正发挥作 用，促使各级政府不断改进工作，切实履行起公共文化服务的职责。
公共文化治理的监督机制同样要求各利益相关者职责的明晰化，特别是要依法明确各监督主体的职责权限。各级财政、审计和监察部门应加强对各项文化建设资金的使用和监督管理，让公共 财政支出的社会效益达到最大化。同时，由于传统公共文化管理体制下， 公共文化行政部门缺少对公民的文化权利和地位的重视， 政府和公众之间信息的不对称以及问责手段的缺乏， 使得公众很少能够对政府提供公共文化产品与服务进行有效的监督。因此，要加强公民和社区参与公共文化服务供给的设计、监督和评估的权利与实践。强化监督机制有利于推动公共文化服务供给组织在运作过程中不仅关注其资金、设施等资源的拥有量，而且更重视组织的战略规划及其为公众所提供的服务质量。
（五）引入市场竞争机制，实现优质高效的供给
公共文化服务体系的构建是在中国特色市场 经济的大背景下进行的， 因此要认识到市场不仅在规模化文化生产方面发挥重要作用， 也能在公共文化服务提供方面发挥补充作用。 由政府、公共机构向社会公众提供公共文化产品与服务的主要方式有：1.公共财政直接投资，公共文化机构生产并提供公共文化产品。 2.政策扶持。 综合运用多种融资工具和多种形式的财税优惠政策，广泛吸收社会力量进入公共文化服务领域。 在政府加强监管的前提下，从减免税收、财政补贴等政策方面，积极支持各类社会资本投资生产并提供公共文化产品。鼓励通过捐赠等方式设立公益文化建设专项资金和文化发展基金。 3.政府采购。政府委托专业化的公共机构，面向社会公开发布采购标书。4. 委托生产。政府和公共文化机构根据公众需求，通过制定行业和产品标准规范，委托有资质、有信誉 的社会机构生产和提供政府规划指定的公共文化 产品。 5.公共文化项目外包。 由政府或公共文化机 构设立运营目标，并给予相应的财政经费补贴，将公共文化项目整体或部分对外承包，从市场上招 聘项目负责人等多种市场化的方式）来搞活经营管理，提高运营效率。6.特许经营。政府文化主管部门在严格审查文化企事业单位的资质、信誉的基础上，通过严格的审批制度和市场监管，对某些需要实行特殊监管的准公共文化行业、文化产品和服务实行特许经营，促使其向社会提供合理、健康的公共文化产品。[11]
将市场经济手段纳入公共文化服务是一个新生事物。如何最大限度地发挥市场的积极作用，又不改变“公共性”这一宗旨，今后尚需进行更多探索。
总之，建立覆盖全社会的公共文化服务体系 是国家层面上基于和谐社会构建背景下的一种总体文化战略。和谐社会是一个国家权力与公共权利良性互动的社会，也是政府行政管理与公民个人的自主管理相统一的社会。政府作为公共文化服务的主要提供者和管理者，必须承担起构建公 共文化服务体系的重要职责， 正确处理公共文化治理中公共文化服务社会化与市场化的问题，形成政府主导，企业、非政府组织、社区（村落）等社会多方参与、良性互动的治理模式，推进公共文化服务供给方式的多元化，从而均等高效地满足人民群众日益增长的文化需求。
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作者简介：李少惠，管理学博士，兰州大学管理学院教授。
