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内容提要：村民小组是我国乡村治理的基本组织，它在乡村治理乃至整个国家治理中发挥着不可替代的作用。新中国成立以来，村民小组经历了从人民公社体制到改革开放以后乡政村治体制、乡村治理体制的变革，从农村集体生产共同体渐次演变为农民生活共同体和乡村社会治理共同体。

关键词：村民小组、乡村治理、历史变迁

一、引论

村民小组是我国乡村治理的基本组织，它在乡村治理乃至整个国家治理中发挥着不可替代的作用。尽管如此，对村民小组的专门研究却相对较少，大量关于乡村治理的研究基本上以乡或村为对象（李永萍、慈勤英，2017）。

从目前研究来看，关于村民小组的研究聚焦于三个议题：一是村民小组的定位、属性和功能；二是村民小组的集体所有权以及由此衍生的法律主体资格或地位问题；三是村民小组自治和治理。

谈到村民小组的地位和功能，绝大部分学者都认为它是我国乡村治理的基本单位或治理单元，发挥着重要的治理功能，要进一步加强村民小组建设。不过，也有少数人主张取消村民小组，其理由是村民小组制约了农业资源（主要是土地）的优化配置、现代农业的规模经营和现代村庄的整体规划，也不利于公共财政的最优配置。许多地方政府在推进“合村并组”或“新农村建设”“农村新型社区建设”时也持类似的理据。不过主张取消村民小组的人也承认，村民小组利用其自身独特的乡村社会资本，维持着农村各种社会事务及普遍秩序，担心村委会是否能够替代村民小组担负起这种功能（常利民，2009）。

经济学、法学学者主要从农村集体产权以及由此引致的民事责任出发，讨论村民小组的集体所有权以及由此衍生的法律资格或地位等问题。其中，赞同赋予村民小组独立的集体所有权者有之，反对者也有之，总体上赞成者多于反对者。例如，有人就认为，相当部分的农村基层社会纠纷和矛盾是由村民小组的法律定位不准、农村土地所有权主体不明引起的。村民小组在人口、耕地、财产等方面都具备较强的独立性，这种独立性秉承了原生产队“队为基础”的核算体制。有必要从法律上确定村民小组的农村土地所有权的主体地位，对村民小组与村委会之间的权利义务进行再定位（刘秀红，2007）。

具体到村与组的关系，也有不同的看法。于建嵘（2004）在岳村调查发现，村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，它不仅是目前中国乡村社会最普遍的集体经济组织，而且是由自然村落组成的社区组织，是村治结构中的组成部分。程同顺、赵一玮（2010）则认为，村民小组是一个天然的利益共同体，在村级利益表达和农村政策执行中发挥着独到的功能。它作为中国乡村社会最普遍的集体经济组织，在目前村民自治体系中，应被视为比村委会层次较低的一级自治组织，而不应被看作是村委会的下级或附属机构。田先红（2018）对成都平原农村的调查发现，与其它农村地区不同的是，成都平原农村的村民小组与行政村更多是合作关系，双方形成合作共治架构。

有些学者之所以主张将村民自治下沉到村民小组，也主要是从村民自治有效实现的产权基础来论述的，认为以村民小组为单位的所有权制度安排和自治架构安排具有规模适度、利益相关性强、利益实现难度小的特点，更有利于村民自治的有效实现（付振奇，2016；邓大才，2014；徐勇，2015）。广东清远等地还进行了“村民自治下沉”改革，将村委会和村支部下沉到村民小组或自然村，在原行政村一级建立片区公共服务站，作为乡镇政府的派出机构。这一做法引起了一定的争议。有学者指出，此项改革不仅自身存在组织、制度、财政以及人力资源等方面的困难，也与当前农村集体经济产权改革、农村社会日益开放和流动、农村治理单元的扩大化以及基层治理的精简与效能的发展方向相违背（项继权、王明为，2019）。

尽管有许多学者不赞同将村民自治下沉到村民小组，但并非否定村民小组在村民自治中的重要作用。村民小组在整个村民自治体系中虽然层级不高，但是作为乡村自治组织，却有着重要的功能和意义（马元喜、谭龙云，2019）。程同顺、赵一玮（2010）就认为，村民小组在村民自治体系中发挥着不可或缺的作用。王惠林（2019）通过对陕西关中村民小组治理的考察，认为土地所有权关系、以民间信仰为媒介的文化认同、熟人社会是乡村“微自治”有效运行的基础。

有学者认为，“如果说家庭是社会的细胞，那么村民小组就是乡村社会这个有机体的细微组织；如果这个机体组织发生病变或坏死，村级这个乡村社会有机体的器官就会发生畸变或功能丧失”（包先康、李卫华，2008）。从这个意义上而言，村民小组治理是乡村治理的基础。村民小组作为“共”的载体，其运行机制和效能的发挥具有“微治理”的典型特征。有学者指出，村民小组适度的治理规模为低成本达成社会共识找到了组织基础，熟人社会“情”与“理”的治理逻辑推动社区问题的解决。村民小组应当成为当前和未来很长一个阶段降低治理成本、提升治理效率的着力点（向勇、孙迎联，2020）。贺雪峰（2005）等还对以村民小组为行动单位的乡村公共品生产、乡村治理进行了讨论。

对于村民小组治理，有人还探讨了村民小组的社区性和国家性，认为当前基层治理的困境不是因为村民小组的社区性弱化而是因为国家性弱化造成的，从而主张提高村民小组的国家性（林辉煌，2011）。事实上，这种国家性具有双重作用，它既可以调动村民小组的社区性，又可能会压缩村民小组的自主治理空间。田先红（2018）注意到，小组长日渐成为单向度的公共服务供给者，丧失与群众的亲和性。

综上所述，关于村民小组的定位、属性和功能，往往同农村集体所有权、乡村治理纠缠在一起。这三个议题的确难以完全分离开来，甚至构成相互论证的关系。其实，上述三个方面的研究，主要论及三个核心问题：一是村民小组是否具有（独立的）集体所有权？二是村民小组是村委会的下级组织（组成部分）还是独立的自治组织？三是村民小组自治或村民小组治理的价值何在？要回答这三个问题，就有必要返回到历史中进行分析，看看村民小组是如何从历史中演变而来的，它又将往何处发展。

与此同时，又必须把它放置在国家治理的宏观视野中来分析，就村民小组来谈村民小组未必能够厘清它的组织性质及其功能。实际上，村民小组是由国家定义和定位的，在不同历史时期发挥着不同的治理功能，但是国家对村民小组的定义和定位又不能脱离乡村社会基层的实际，二者必须结合起来。

二、人民公社中的生产队

像村民小组这样的乡村治理基本组织，如果仅从形式上看历史上几乎每个朝代都有类似的设置，尽管名称并不相同。但是，对村民小组的历史分析，却没有必要回溯太远，因为它直接源自于人民公社体制中的生产队，即便到了今天它也深受人民公社体制的影响。

人民公社体制并不是凭空产生的，它是农业合作化运动的逻辑结果。新中国成立伊始，我国便在农村实行土地改革。土地改革不仅废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实现“耕者有其田”，而且摧毁了地主阶级在农村的封建统治，建立了新的农村政治秩序。

对许多农民来说，土改后的蜜月年代主要是重建家庭、结婚生子和提高收入（弗里曼、毕克伟、塞尔登，2002），而不是其它更高的追求。农民这种根深蒂固的观念，跟当时的国家建设要求相去甚远；如果不对他们进行社会主义改造，就无法进行社会主义国家建设。而且，对于土改后的小农经济发展，当时形象的说法是，小农经济是“十字路口的经济”——可以走向社会主义，也可以走向资本主义。如果不对这种小农经济加以引导或干涉，借贷、雇工、租佃、土地买卖等剥削行为，以及由此而导致新的贫富分化，将难以避免。这些新出现的阶级分化，对土改的再分配逻辑和社会主义意识形态构成了巨大冲击（李里峰，2009）。于是，土地改革后不久，我国农村很快步入合作化，对农业进行社会主义改造。

互助组是在自愿互利、不打破家庭经营核算原则下，在生产环节实行平等互利的有偿互助，再加上组织规模小、自由结合、互助方式灵活等特点，因此受到广大缺乏生产资料或劳动力的农户的欢迎（武力，2010）。到1952年底，全国农业互助合作组织发展到830余万个，参加的农户达到全国总农户的40%。次年，开始转向发展初级合作社。到1955年底，全国初级农业合作社已增至190多万个，入社农户已达7500多万户，约占全国农户总数的63%（罗红云，2012）。初级农业合作社是建立在互助组基础上的社区集体经济组织。它没有从根本上改变土地农民所有这一经济基础，但规定农民的土地和其他主要生产资料必须交给合作社统一经营，合作社内部建立劳动组织，实行评工记分和按件计酬，合作社年终根据农民土地和劳动按比例进行分红。初级农业合作化推动了我国农村土地制度的再一次变革，土地由农民所有、农民自主经营变为农民所有、集体统一经营。

不到一年时间，初级社很快过渡到高级社。高级农业生产合作社不仅取消了农民的私有产权和家庭经营，而且突破了传统社区血缘关系的土地产权边界。高级农业生产合作社不再按照自然村建立生产组织，打破了传统的小农村社经济制度的组织载体（应星，2014）。到1956年底，加入合作社的农户达1.18亿户，占农户总数的96.3%。其中，参加高级社的农户占农户总数的87.8%，基本上完成了对个体农业的社会主义改造（何沁，1993）。在这一阶段，农民的土地被无条件地转为集体所有，其它诸如耕牛、大农具等原来为农民私有的生产资料也被作价转为集体所有，整个合作社按照统一计划、集体劳动、统一经营、统一分配，使合作社的性质从土地私人占有、合作经营转变为土地归合作社集体所有、集体经营，农村土地产权制度发生了根本性的变革。

高级社又急剧地朝着更高级的人民公社发展。1958年4月，中共中央发布了《关于小型农业社适当地合并为大社的意见》，全国各地出现了合作社的合并高潮，合并后的合作社被冠以“共产主义公社”“集体农庄”“人民公社”等名称。全国的公社化从1858年7月开始发展，8月中下旬中共中央召开政治局扩大会议，通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，指出建立工、农、商、学、兵相结合和农、林、牧、副、渔全面发展的人民公社是形势发展的必然趋势。9月底，除西藏外的27个省市区共建立人民公社23384个，入社农户占总农户的90.4%。其中有12个省达到100%。河南、吉林等13个省，有94个县以县为单位建立了人民公社或联社。同年11月初，仅3个月的时间，全国农村就基本实现公社化，实现了土地等生产资料的公社所有制，74万多个农业合作社被改造为26500多个人民公社，入社农户达1.2亿户，占农户总数的99.1%（廖洪乐，2008）。

与合作社相比，人民公社的性质与高级农业生产合作社是相同的，但规模却要大得多，高级农业生产合作社一般由几个初级农业生产合作社组成，平均规模不过200户，而人民公社却相当于约23个高级农业生产合作社，每个公社约有4797户农户。人民公社对原高级社全部生产资料和原社员保留的自留地、山林、果园等一律转为社有，人民公社的生产资料公有化程度最高，废除了一切私有财产，并在全社范围内实行统一生产、集中劳动、统一核算、统一分配。人民公社还曾一度实行军事化管理。这种“一大二公”的所有制形式，实际上超越了当时的生产力发展水平，却被认为“人民公社是加速我国社会主义建设的最好形式，是全国农村由社会主义集体所有制过渡到社会主义全民所有制的最好形式，也是将来由社会主义向共产主义过渡的最好的组织形式”（国家统计局，1959）。

各地纷纷刮起共产风、浮夸风、命令风、干部特殊风、对生产的瞎指挥风。这些不切实际的“五风”，不但严重脱离农村实际，导致农村基层政权基础不牢，而且极大地挫伤农民农业生产积极性，全国粮食产量急剧减少，粮食征购量却不降反升，征购比例高达33%。尤其是1959年，当年粮食产量比上年减产3000万吨，但粮食征购居然增加864.5万吨，粮食征购比例从29.4%飙升到39.7%（辛逸，2005）。在随后一二年里，人民生活普遍坠入困难境地。

为此，中共中央于1960年11月发出《关于农村人民公社当前政策问题紧急指示信》，调整人民公社所有制为“三级所有、队为基础”。1961年3月，中央颁布了《农村人民公社工作条例（草案）》。尽管它确定了人民公社的“三级所有”，却是生产大队为“基础”，并不是后来所指的生产队。

在有着数百户的生产大队实行农业的统一经营、统一核算、统一分配，平均主义的“大锅饭”问题仍然得不到解决，不少农民再次要求“包产到户”，引起了中央领导的重视。1961年9月16日，毛泽东给政治局常委及有关同志写信，提出基本核算单位是生产队而不是生产大队（陈锡文、罗丹、张征，2018）。同时刘少奇、周恩来、陈云、邓小平等中央领导分赴全国农村，深入基层，进行调查研究和试点。11月23日，中央批转了邓子恢同志《关于农村人民公社基本核算单位试点情况的调查报告》。1962年2月13日，中央发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，决定将所称的生产小队改称为生产队，原所称的生产队改称为生产大队，确立生产队为基本核算单位。该年9月27日通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第2条进一步做了明确规定：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”

由此可见，生产队相比生产大队而言，它在人民公社体制中的地位更为重要。而且，第5条还对人民公社、生产队的规模做了规定：“人民公社各级的规模应该由社员民主决定。各级规模大小的确定，都应该对生产有利，对经营管理有利，对团结有利，并且便利群众进行监督。人民公社的规模是一乡一社。有的是小乡一社，有的是大乡一社。各个公社的规模定下来以后，长期不变。生产队的规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能够搭配得开、畜力和农具能够配套、有利于发展多种经营等等条件确定。生产队的规模定下来以后，长期不变。”

农民跟高级社、人民公社经营管理体制进行了6年的博弈。博弈的最终结果是，农民和中央各退了半步：既没有让农业经营回归农户，但实际上也否定了人民公社乃至高级社时的农业生产经营管理体制，形成了“人民公社的牌子、高级社的规模、初级社的核算与分配”体制。这一体制基本上一直延续到1983年（陈锡文、罗丹、张征，2018）。反观这段历史，如果缺乏经过多次博弈形成的生产队这个基础装置，人民公社体制根本无法有效运转，并存在长达1/4世纪。

在当时的历史条件下，人民公社化除了满足那个时候政治的需要以外，便是方便从农业抽取积累、从农村汲取资源，服务于国家工业化和实现现代化赶超战略的需要。这或许是人民公社体制的一个历史合理性吧。诚如贺雪峰所指出的，“国家设置村组，尤其是人民公社，既是一个行政单位，又是一个合作单位，通过国家强制，一方面国家从农村中提取剩余用于工业化建设，一方面又通过外力强制农民合作，解决了农村公共品供给的难题”（贺雪峰，2005）。如果没有这样一种农村体制安排，在当时的历史条件下又怎么可能建设新中国呢？

回首这段历史不难看出，在农业合作化运动中，初级社是比较受农民欢迎的。从人民公社初期的“一大二公”到最终确立生产队为人民公社的“基础”，改革开放以后以生产队为基础改设村民小组，并一直延续至今。这也从一个方面说明，“国家”和乡村社会在初级社、生产队或村民小组这个组织（层次）上（经过多次运动博弈）达成了最终的均衡状态，实现了“国家”和乡村社会的有效耦合。

人民公社是中国历史上最奇特的一种农村体制设计，在此之前从未有过，在此之后或许也不再存在。在人民公社体制中，生产队、生产大队和公社并非简单的三个组成层级的关系。“三级所有、队为基础”的人民公社，实际上是一个“政社合一”的基层治理共同体，这个共同体是由国家建构的，生产队成为这个复式结构的基层国家治理共同体的最基础部分。有必要指出的是，这个基层国家治理共同体显然跟党的十九届四中全会所提出的“社会治理共同体”完全不同：前者遵循的是全能主义国家的逻辑，国家吸纳并完全覆盖了基层社会；后者遵循的则是“国家”与乡村社会合作共治的逻辑，政党、国家和基层社会在此交汇融通合作（吴理财，2020b）。

三、乡政村治中的村民小组

“人民公社初建之时，曾设想以公社为农村集体经济组织的基本核算单位，但失败了；1960年年底将基本核算单位退到大队，收效甚微；1962年年初再将基本核算单位退到小队，但仍不成功，仍然解决不了小队内部人与人之间的平均主义问题”（陈锡文、罗丹、张征，2018）。尽管国家和乡村社会在生产队这个组织层面达成了一定的均衡，但是农民并未就此停止对农业集体生产的博弈，“包产到户”“闹单干”的要求不绝于耳。

在1978年前后，安徽、四川等省的一些村庄开始秘密实行“包产到户”“包干到户”，这种承包风在随后一二年很快刮向全国。到1980年底，全国14.9%的生产队实行“包产到户”或“包干到户”（彭森、陈立 等，2008）。到1981年底，全国90%以上的生产队已建立了不同形式的农业生产责任制（赵阳，2007）。到1982年末，实行“双包”的生产队已经占到全国生产队的97.8%，其中大部分是“包干到户”（彭森、陈立 等，2008）。

1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》。这份文件开始突破传统的“三级所有、队为基础”的体制，明确指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。同时，还特别指出，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。进一步消除了人们的思想疑虑，促进了“包产到户”“包干到户”的迅速发展，甚至“包干到户”已经在相当多的地方取代了“包产到户”。